返回顶部 关闭
首页 > 深度 >正文

高质量发展,国土空间如何布局?

2021-08-09 10:28:22    来源: 中国自然资源报    作者:焦思颖

核心提示

频繁出现的极端天气、突如其来的新冠肺炎疫情……我们生存的空间似乎变得越来越脆弱,如何规划国土空间才能更好地应对不断变化的世界?

党的十九届五中全会和“十四五”规划都提到了一个关键词:“优化国土空间布局”。通过构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系,逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

如此宏大的命题应该如何落地?近日,国家社会科学基金重大项目“构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系研究”正式开题,来自浙江大学、武汉大学、同济大学、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所等多家研究机构的专家学者就此展开了交流。

时代命题

“从原始文明、农业文明、工业文明到生态文明,每种文明都有其对应的空间布局。”浙江大学公共管理学院教授、构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系研究项目的首席专家岳文泽认为,构建新时代的国土空间布局需要从时代命题出发。

我们所处的时代有哪些特点?项目组专家从国际、国内形势进行了分析。

从国际来看,世界频现不确定性危机,我们正处于“百年未有之大变局”。突发的新冠肺炎疫情进一步凸显了国土空间开发利用“底线安全”危机,随着疫情在全球范围的持续蔓延,已由重大公共卫生事件延伸到事关人类生存的全球性生态安全、粮食安全危机。因此,新时代的国土空间布局应注重空间韧性提升,为中国成为全球大变局中的稳定力量奠定基础。

专家认为,相比欧美国家比较成熟的都市圈,中国等发展中国家的城市群处在雏形阶段或快速成长阶段,发育时间短,创新能力弱,成长速度快,人口资源环境约束大。因此,国土空间布局应积极引导产业转型和要素流动,提升资源环境综合承载能力和国际竞争能力。

而从国内来看,“不平衡、不充分”的发展现状困扰着我国。社区关系中,公共服务不均、空间隔离、社会价值异化等问题较为突出。城乡关系中,城乡发展二元结构失调与矛盾加剧。区域关系中,东西差异尚未解决,南北差异日益凸显。

专家认为,国土空间布局亟须从实现差异化空间向高水平协调发展转变,提升“空间公平”,在满足人民对美好生活的向往中凸显社会主义制度的优越性。

“我国国土空间开发与要素配置效率不高,空间价值和空间品质大打折扣,空间治理体系尚未健全,在治理体系和治理能力现代化进程中相对滞后。”岳文泽说。

“三生融合”

如何应对时代交给我们的课题?浙江大学的专家研究认为,亟须将“三生融合”(生产、生活、生态)理念引入到国土空间格局构建中,以解决城镇空间、农业空间、生态空间割裂的问题,满足高质量发展对国土空间开发保护格局的要求。

“首先,我们需要从‘空间’开始研究。”岳文泽认为,高质量发展的国土空间应是实体空间、功能空间与管理空间的统一。实体空间指位置固定的功能空间,如自然空间的农田、林地、水域,建成空间的城市、工矿点、旅游景点;功能空间指按照人、信息、资金流形成的生产空间、居住空间、就业空间;管理空间指按管理需要形成的国家、省、市、县。国土空间布局优化理论上应是针对功能空间的结构优化,但操作中空间划分基本上都是以自然属性(地块)为准则,即实体空间。同时,在空间治理上则又多以行政单元为准则,即管理空间,因而造成了空间的错配。

浙江大学研究团队认为,空间的系统性决定了“三生”空间并非孤立存在,而是紧密关联和相互影响的整体;空间功能的复合性意味着大部分空间都可以承担“生产—生活—生态”多样功能。随着生态文明建设不断深入,“三生融合”的内涵需要延伸、价值需要彰显。“三生融合”不仅指“生产、生活、生态”在空间或功能上的融合,更应是发展理念上的融合。

目前,业界主要有两种不同的“三生融合”的模式:一种是通过功能的复合实现单位空间上的效益提升,还有一种是指不同区域间通过要素流动让这些功能联系起来。

岳文泽教授课题组的研究思路则将生产、生活、生态的多元融合作为高质量发展要求下重构国土空间布局的突破点。用“三生融合”串联“空间底线”“空间结构”“空间关系”“空间治理”四个维度。

岳文泽认为,维护人民基本的生存安全是高质量发展的基本点,即在高标准保护的目标下,树立底线思维,分析在国土空间上如何筑牢粮食安全、生态安全、能源安全等民生安全底线,构建能够保障底线安全且富有韧性的国土空间保护格局;实现高效率的经济发展是高质量发展的关键点,即在高效率开发上,突出空间主导功能,探索构建要素配置效率高、生产创新效率高、空间组织效率高的国土空间开发格局;促进社会经济的多元融合是高质量发展的突破点,即通过高水平融合,在宏观层面上探讨不同区域的协同发展,实现空间公平,在微观层面上探讨社区空间正义,落实公平国土的发展目标;国土空间治理体系现代化是高质量发展的支撑点,即在高效能治理目标下,探究如何构建全域、全要素、全流程的空间治理体系,以保障国土空间新格局的有效落实。

安全国土

7月20日,河南遭遇罕见的极端强降雨天气,造成人员伤亡、财产损失、城市内涝、山区山洪、地质灾害等严重影响。7月25日,今年第6号台风“烟花”登录浙江,长三角地区拉响暴雨、洪水、地质灾害、海浪和风暴潮警报。与此同时,全球多地也频现极端天气与灾害,安全成为国土空间开发保护面对的首要问题。

武汉大学教授焦利民认为,国土空间是一个复杂的系统,只有科学认知与系统把握国土空间系统的组织规律,识别现有空间问题与空间冲突,才是建立国土空间开发保护基本格局的前提。

“构建‘安全国土’,迫切需要我们科学认知空间组织规律。从‘功能—格局’视角,探讨功能在空间上的表现形式及空间上不同功能的耦合效应。然后,遵循空间组织规律,科学开展‘双评价’,对国土空间本底进行全面审视,识别空间问题与空间冲突。”焦利民说。

项目课题组提出“底线统筹、三区耦合、划管协同”的多维协调机制。基于生命共同体理念,将三线条控制线视为相互约束、相互包容的有机系统,从国土空间的有限性与多宜性出发,考虑生态优先和现实需求,提出“线”统筹协调机制。其次,探讨主导功能与其他功能和谐共融的城镇空间、农业空间、生态空间协调路径,以主体功能定位优化“三区”结构。最后,研究功能与管制匹配的划管协同机制。将管制强度叠加于功能分区之上,将“三区”按照管制强弱进一步细分为多种管制分区,实施“刚弹并济”的管控策略。

效率国土

效率是实现高质量发展的关键所在。长期以来,在以经济规模扩张的发展模式下,生产空间低效、生活空间失序、生态空间失衡等问题制约着高质量发展。

如何破解效率难题?同济大学教授王德认为,应基于自然资源禀赋,科学识别主导功能,合理组织功能建设,有助于提高区域专业化分工水平与整体效率。

项目课题组认为,构建“效率国土”,应系统性分析空间要素的相互作用与时空演变规律,从区域功能的整体性、复合性、互补性出发,判别区域功能适配性,诊断功能错配空间。结合新时代城市创新生产、乡村振兴、生态文明建设的迫切需求,提出主体功能凸显、优势互补的要素配置与结构优化策略。

对于我们生活的城市,传统的城市化地区空间建立在生产专业化的基础上,然而随着全球产业链分工的细化与城镇人口需求的多元化,追求城镇功能的专业化与多样化将成为未来城市化地区发展的重要特征。

专家认为,未来应根据产业链与产业网络的空间组织理论,探讨城市产业集聚、优势互补的要素配置模式;研究市民居住区、公共服务设施等生活要素与产业要素的互动关系,探讨职住平衡、功能混合的空间组织模式;在盘活城市生产、生活功能的基础上,探索各层级绿色基础设施的优化路径,实现生态系统服务效率提升。对于生态空间,则应按照“保障性需求、发展性需求、品质性需求”三个递进的层级,研究生态功能区国土空间布局优化策略。

公平国土

改革开放以来,“以东部为重心”的沿海经济发展战略深刻改变了我国国土空间开发格局。东部经济核心区与增长极形成了强大的示范效应,区域差距进一步凸显。

“亟待探索区域协调发展的优化路径,构建差异化空间协调发展的开发保护新格局。”浙江大学研究员张衔春认为,应综合经济发展、资源环境、生活水平等多个维度,构建以“协调战略统筹、三生功能融合、补偿利益协同”为抓手的多样化空间发展格局优化模式。

从城乡来看,“重城轻乡、城强乡弱”的二元结构加剧了我国城乡分割、土地分治、人地分离等矛盾。张衔春指出,现阶段应从统筹城乡空间结构、促进要素流动、健全市场机制三个维度探究城乡融合发展路径。基于“山水林田湖草”生命共同体的理念,将城市空间与乡村空间视作统一的有机整体,从系统论视角统筹生产空间、生活空间和生态空间融合的空间格局;从城乡优势互补、融合共生的目标出发,围绕城乡之间人口流动、工农关系、资源配置等方面,探究“物本、人本”并举的融合路径,构建城乡人口、产业、资源等要素的双向流动格局,健全“市场决定、政府主导”的公共服务配置机制,推动构建新型城乡关系。

城镇化是推动我国社会经济发展的重要力量,但我国城市生产、生活、生态的公共空间问题日渐凸显。社区作为城市的“微细胞”,其重要性越来越凸显。

张衔春认为,应秉持以人民为中心的发展理念,探讨构建包容性社区的现实困境与策略路径。通过城市体检、“双评价”等手段,围绕资源要素、人居环境、基础设施等多个维度构建内容精细、层次清晰的综合评估体系,识别微观尺度存在的空间隔离、供需失配等关键问题。探究政府组织与非政府组织的社区协同治理框架,进一步推动多元主体共治,构建联系紧密、价值共享的社区体系。

善治国土

规划的最终目的在于实施,如何能实现高效能治理?

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所研究员欧阳慧认为,应创新国土空间用途管制体系、区域合作治理模式、要素市场调控机制、自然资源监督考核体系,实现“善治国土”目标。

“首先,在借鉴过去用途管制制度的基础上,分级、分类、分情景设定城市化地区、农产品主产区、生态功能区的空间准入原则,探索以‘指标+分区+名录+控制线’的形式建立差异化的空间准入规则。其次,设立‘分区转用+要素转用’的双轨转用审批制度,确保各类分区内部的要素变化合理有序。最后,依据空间发展需求,设置合适的空间约束准则、激励方式,以‘详细规划+规划许可’的方式灵活管控,实现国土空间管制的‘刚弹并济’。”欧阳慧说。

高效能治理必然会改变市场与政府的关系。改革开放40年来,我国资源要素配置由“行政决定”换挡到“市场主导”。然而,如何利用市场手段盘活空间要素,统筹协调“安全、效率、公平”的路径尚不明晰。

项目课题组认为,应从“要素构成、价格机制、平台架构、收益分配”四个层次构建市场调控机制。结合当前空间发展痛点及空间管控要求,研究不同功能区内可流转要素的具体范围与构成,形成以“资源要素为主,发展权为补充”的要素交易体系。对公益性、经营性自然资源进行分类管理,探索市场与政府相结合的定价机制,并明晰不同区域中各类要素的交易规则。进一步明晰政府、企业、个人的交易行为模式,构建透明化、信息化的市场交易平台。探索生态补偿机制、征地补偿机制的实现路径,推动空间要素配置的质量变革、效率变革、动力变革。

“保安全、提效率、促公平、强治理是我们构建高质量国土空间格局的路径。希望通过坚持底线思维,优化三条控制线和三类功能区的划定方法,保障国土空间的底线安全;在效率提升目标下,研究功能区内部国土空间布局优化的实施策略,实现区域优势互补;在空间公平目标下,探讨多样化空间协调发展路径,构建公共服务绿色化、多元化和人性化的社区空间布局体系;在高效能治理目标下,以完善国土空间用途管制体系、跨区域协同治理机制、要素市场调控机制、国土空间监督监管体系为核心,构建高质量国土空间开发保护格局的支撑体系,以此打造让人民公平共享集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。”岳文泽说。

独家稿件声明
本网站内容中注明来源为“中国自然资源报”的所有内容,版权均属本网站所有,任何媒体、网站、个人转载或引用本网站内容,不得对内容原意进行曲解、修改。转载或引用必须注明来源为:“中国自然资源报”。转载本报稿件需经本报授权。违反上述声明者,本报将追究其相关法律责任。
主管:中华人民共和国自然资源部 主办:中国自然资源报社
ICP备:京ICP备11028287号-4  京公网安备 11010202009388号   地址:北京市西城区复兴门外大街1号  邮编:100860    报刊征订:010-68047627/7643