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从“项目等地”向“智能选地”转变

2021-08-19 10:07:36    来源: 中国自然资源报    作者:

阅读提示:2019年,自然资源部确定了10个城市开展城市建设用地节约集约利用状况详细评价试点工作,目前该项试点已基本完成。建设用地节约集约利用状况详细评价是指对具体宗地利用水平开展的评价,从规划符合度、建设强度、利用效益3个方面选择评价指标,生成评价成果。

通过详细评价试点,目前覆盖宏观—中观—微观的全尺度评价体系已初步建立,与地价管理体系共同成为土地利用管理的两大技术支撑。各试点城市在评价方法、成果应用等方面做出了不少亮点,本期推出“无锡经验”。江苏省无锡市坚持以“用”为导向,创新思路、深化应用,将详细评价成果纳入“锡地·存量资源智慧应用云平台”,为精准锁定低效存量资源和盘活利用方向提供了有力支撑。

目前,无锡市建设用地节约集约利用状况详细评价(以下简称“详细评价”)成果已应用于城乡低效用地调查入库、存量资源盘活等工作,相关数据也已纳入“锡地·存量资源智慧应用云平台”,存量资源一目了然,空间分布一览无余,各类产业用地均可在平台中实现智能精准“找地”。

谋定而动,确立“以用为先”工作导向

无锡是长三角区域性中心城市之一,工商繁荣、经济活跃,以占全国万分之四的国土面积,贡献了全国1.2%的经济总量。同时,无锡又是个资源小市,全市扣除水域面积后不足3700平方公里。因此,盘活利用存量资源是无锡市高质量发展的重要支撑。如何科学划定盘活处置单元,精准下达盘活任务?详细评价试点为无锡市提供了思路。

与宏观层面的整体评价、开发区评价不同,详细评价侧重于微观层面。对不同用途的宗地,从规划符合度、开发强度、利用效益3个维度进行全面评价,不仅有利于低效用地精准调查,更有利于差别化的盘活路径政策的研究。因此,无锡市抢抓详细评价试点契机,确立了“以用为先”工作导向,明确试点工作两大目标:一是打通宗地评价路径,探索开展详细评价的“无锡经验”;二是深化成果转换和应用,在空间布局优化、土地要素配置、低效存量盘活等方面深入探索。

为了按时保质地完成试点工作,无锡市从顶层设计入手,形成了“市级政府主导,职能部门横向协同,区、街道纵向联动”的立体工作网络。同时,在自然资源系统内抽调相关处室业务骨干组建详细评价业务工作组,会同江苏省土地勘测规划院组建的联合技术团队,共同解决评价过程中的具体业务问题,为详细评价试点顺利开展提供强大的组织技术保障。

创新实践,探索详细评价的“无锡经验”

在完成自然资源部详细评价技术指南的规定之外,无锡市还结合实际需求,重点在评价范围、评价对象、评价指标、评价方法等方面进行探索和创新。

评价范围突出“全”。无锡市评价范围达368.24平方公里,涵盖了不同发展特点的区域。其中,锡山区和惠山区是乡镇企业的发源地,滨湖区和新吴区是以新兴产业为主导的转型发展先行区,梁溪区是老城厢的代表区。考虑到不同区域的特点,无锡市将梁溪区全域纳入详细评价,其他各区则选取具有代表性的街道(乡镇)纳入评价,覆盖下辖6区的28个街道,339个社区。

评价对象突出“新”。无锡市曾经建设了一批科技创新、创业、创意载体,其中有部分载体因产业结构调整等原因未得到充分利用。基于盘活存量资源的考量,无锡市将科创载体用地与商业用地、居住用地、工业用地、教育用地等一并纳入评价对象,完成了2775宗居住用地、1664宗商业用地、3479宗工业用地、177宗教育用地、41宗科创载体用地的数据收集和评价工作,为研究挖潜方向和盘活政策提供了支撑。

评价指标突出“实”。无锡市从规划符合度、建设强度、利用效益3个方面选择评价指标,结合实际数据收集难易程度,对工业用地地均固定资产投资、商业用地地均税收等确实无法获取数据的指标,采取删除或替换方案,完善评价体系。比如:在工业用地利用效益评价上,更加侧重用地产出效益,将地均工业产出、地均税收作为主要评价指标。

评价方法突出“准”。在评价规划符合度时,无锡市统筹考虑产业用地减量提效行动以及混合用地等实际情况。除了按照指南要求的以控制性详细规划等法定规划作为评价依据,还充分参考了无锡市产业保障线、规划用地兼容性等,对符合产业发展规划、控规导则明确用途可兼容的地块进行逐一核对判别,避免评价“一刀切”。

深化应用,构建存量资源智慧应用云平台

详细评价的最终目的是为了精准盘活存量资源。无锡市充分应用评价成果,研究构建了“锡地·存量资源智慧应用云平台”,为存量盘活处置单元划定、盘活目标和计划制定、盘活成效监管提供平台支撑。目前,通过“锡地·存量资源智慧应用云平台”,全市已划定盘活处置单元6.2万亩,详细评价中的低效用地,已有1440亩被盘活利用。

“集成”资源,构建存量“大数据”。无锡市将详细评价数据库与工业用地调查、工业用地绩效评价、批而未供上图入库、低效用地数据库等成果进行整合,并叠加土地规划、城市规划、三区三线、产业保障线等规划数据,构建形成了“批而未供、储而未用、用而未足” 三类存量资源数据库,并建立了动态更新机制。同时,还汇集了历年整体评价数据、开发区评价数据、详细评价数据成果,建立了多层次的集约评价功能模块,全方位掌握了全市集约用地水平和存量资源家底情况。

“融合”业务,绘制盘活“热力图”。考虑到存量资源来源和权属均很复杂,靠单一的处置方式难以有效盘活利用,无锡市打破了过去“就批而未供论处置、就低效用地论改造”的思路。该市从“大”存量资源的角度,以批而未供、储而未用、用而未足等“三未”存量资源数据为底数,以控制性详细规划为依据,划定盘活处置单元,统筹考虑规划、征地、拆迁等因素,排定立即可利用资源(净地)和近中期可利用资源(5年内形成净地),绘制存量可利用资源“热力图”,形成多层次的存量资源地图和盘活处置地图,为项目引进提供资源底图。

“智能”选地,打造资源配置的“最强大脑”。“锡地·存量资源智慧应用云平台”以行政区、开发区、规划功能区等空间位置,结合地块面积、基准地价、规划、征地、拆迁、用途、可利用时序、投资条件等相关影响因素构建选址模型因子库,提供多维数据筛选,为项目选址提供“个性化”位置推荐。除了多维选地功能,平台还具有智能模型分析、自定义区域绘制分析等功能,支持自主选址,对任意绘制的选址范围进行精准分析,帮助企业快速洞悉地块基本情况,寻找最佳选址方案。

“共享”信息,引领节地“新理念”。基于政务外网构建市、县(区)、街道(乡镇)、开发区(园区)的存量资源信息共享体系,“锡地·存量资源智慧应用云平台”引领用地理念转向存量优先、向内挖潜。其中,横向职能部门和基层板块可精准掌握潜在可利用资源,合理排定存量盘活计划、做地计划、供地计划,精准开展存量招商,不仅确保好项目落地有空间,同时实现了项目优先落地存量空间,推动保护资源与保障发展共赢。

未来,无锡评价“云应用”将深入推进,继续在城乡低效用地调查入库、低效用地再开发专项规划编制、存量资源盘活、城市更新等方面加快成果转化,更好地支撑“十四五”期间存量资源盘活挖潜和城市有机更新。

(江苏省无锡市自然资源和规划局供稿)

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