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把宽进严管作为矿产资源管理的基本理念

2021-10-29 10:01:13    来源: 中国自然资源报    作者:李裕伟

编者按

实行社会主义市场经济,需要管理者在许多重要问题上转变观念。宽进严管是市场经济条件下政府监管的基本模式。党的十八大以来,国家致力于实施政府对市场的“放管服”改革,大力度地取消审批事项,把管理的重点放到监督企业证后行为和为企业提供广泛的服务上来。这个由证前严控到证后“严管+服务”的转变,在我国其他行业已大致完成,但对矿产资源管理而言,尚有改善空间。笔者从矿业权人进入矿产资源勘查开发存在的“三难”谈到为何“宽进”、如何“宽进”,又从法律标准、计划报告制度谈到“严管”举措,对如何既激活矿业市场活力又依法依规监管进行了深入思考。

矿产资源管理是一个亟须实行宽进严管的行业。“宽进”指的是申请审批要宽,“严管”指的是证后对矿山活动的监督管理要严。前者做到了,才会有千千万万的资本投向矿业,勘查开发的火焰不会熄灭;后者做到了,才能使矿业活动依法依规有序进行。

对矿产资源实行宽进严管,是各国矿法的一个基本管理理念。宽的主要要求一是矿业权申请要宽,二是审批程序和门槛要宽,三是评审评价要宽。严的主要要求一是法律规范要严密细致,避免管理疏漏或节外生枝;二是要建立统一、规范、严格的矿山年度工作计划与年度工作报告制度,使管理行为常规化、规范化而不是运动化、即兴化。

1 矿产资源管理申请审批要宽

当前矿业权人进入行业存在“三难”

矿业权申请难。矿业权申请应该是一件很容易的事。按照国外矿法通例,首先用一个条款把哪些地方不能申请的明确列出来,如国家公园、荒野保护区、生物多样性保护区、工业区、教堂学校坟地、居民区、基础设施、军事基地等。要不厌其细,如距离河流多远、距离机场多远等,不给政府自由裁量留下余地。除明文规定的不可申请地区外,国土范围内都是可以申请的。因为申请矿产资源勘查开发是公民的一种权利,而不是政府的给予。因此,申请矿业权,申请哪里的矿业权,申请什么阶段的矿业权,什么时候申请矿业权,政府在接到申请后有依法审查批准或是不批准的权力,而不是在申请前超出法律规定作出许多限制性规定。对行政者而言,法无规定不可为;对申请者而言,法无规定即可行。以法律为准绳,把不允许申请的地方说清楚,其余地方由企业自由申请,就体现了矿业权申请依法“宽进”了。

矿业权审批难。按照国际矿法通例,审批的原则是只要不违背矿法条款即批准。所谓不违背矿法条款,主要体现在四个方面:一是申请区无法律明文禁止,二是申请区与已知矿业权没有重叠,三是矿业用地已协议解决,四是开发利用方案或勘查方案和环境影响评价经有关部门审查认可。此外没有其他要求,不能额外增加准入事项。过去几年曾经普遍实行年检制度,许多年检通不过被撤销矿业权,政府在矿山生产期间对矿业活动的行政管理行为与矿业权的审批行为是两件事情。

方案评价通过难。在审批矿业权时,开发利用方案或勘查方案和环境影响评价报告是重点审查对象,也是各国矿法审批的主要事项,但要注意的是,开发利用方案、勘查方案和环境影响评价报告与证后的开发利用管理、勘查管理和环境管理是一脉相承的,对这些方案和评价的审批只是起点,管理的主过程在矿山生产期间与勘查实施期间。管理思路应该在起点上适当从宽,而在生产和勘查过程中从严。之所以如此,是因为在申请审批阶段,这些方案和评价的数据是预测性的,建议和措施是承诺性的,难以完美,不能要求申请者能够回答所有问题。到生产和勘查阶段,进入实地运作以后,有资金、设备、人员投入,计划和评价变成实战,各种生产和环境指标获得了现场数据,才能真正达到矿法要求的标准和政府监督管理的目标。要指出的是,这里所指的开发利用方案和勘查方案不是用于企业的矿山生产管理而是用于政府的行政管理,不要过度关注技术细节问题,主要应对投资、产量、开采区位置、开采进度、三率指标、储量增减与消耗等紧扣矿产资源开发利用等政府管理关注的问题进行监督。具体采矿方法、选冶流程中的技术经济问题,另有管理主体和相应的管理要求和程序。

总之,对各种方案评价的审查不可少,但相对要放宽一些,符合这个阶段企业能达到的水平,真正的严管在后头。

环评应“前紧后更紧”

但“宽进”不是绝对的,对环境影响评价而言,应该是“前紧后更紧”。环境问题是一个在申请采矿时就必须明确回答这个项目在其整个建设和生产周期内是否会出现导致项目被强制终止的问题,如可能出现这类问题,评审时就一票否决。这是由于矿山项目一旦开始,必须进行到底才能收回成本,如果中间出现环境不许可的问题,损失就巨大了。因此环境影响评价从严,不仅是环境保护的需要,也是对企业投资保护的需要。

实行“宽进”的理由

“宽进”的目的是尽可能让更多的社会资本进入市场,创造财富。如果把“宽进”改为“严进”,很多项目被各种管理审批评审阻挡在门外了,投资者畏而却步,国家的财富从哪里来,人民的获得感用什么来保证?

实行“宽进”的另一个理由是对于某些行业某些产品而言,证前确实很难说谁好谁差、谁合格谁不合格。我们现在有很多“资格证”,有些是必要的,有些是不必要的。如律师证、会计师证、医师证等,专业性很强,关系人民生命财产是必要的,但也不要把证书扩大化。其实有证也好,无证也好,关键是要有执业实践的经验。

以矿产储量国家报告标准委员会的胜任人员制度为例,就不是一个设卡发证的概念。胜任人员没有任何资格证书要求,只有两个条件:第一,是标准委员会承认的学会会员;第二,有5年以上从事矿产资源储量估算的经验。并且签字为凭,属毛遂自荐。储量报告的编写是开放的,不存在谁有权编制谁无权编制的问题,签字的性质是负责而不是授权。一旦出现问题,严管就出现了。

实行“宽进”还有一个好处,就是节省行政资源。如果实行“严进”政策,需要多少行政官员来满足这巨大的审批需求呢?释放社会资本,激发市场活力,由此节省下来的行政资源也不是一个小数。

2 矿产资源管理证后监管要严

对于矿产资源管理而言,“严管”应该做到以下两点。

严格细密的法律标准

法律标准是证后管理的依据,如果不严密、不细致,在管理者和被管理者之间有大片灰色地带,就等于没有依据,更谈不上严格。对灰色地带,管理者可以任意裁量,被管理者可以任意解释,法律就失去了权威性。法律标准对每一个管理事项要在适用范围、适用度量、办事程序上表述清楚,不能只列出标题,用几个原则性的词语,就算完成了表述。这样的法律标准既没有可行性也没有权威性,谈何严管。

始终如一的计划报告制度

工作计划与年度报告是证后管理的主要手段。计划报告制度的实质是把管理的责任转移给矿业权人,把企业的生产行为变成守法循规行为,按照计划报告的内容、形式、时限,完成管理者要求的所有事项。

勘查阶段的证后管理比较简单,主要是核实其勘查投入是否到位、原始资料和岩心是否提交、钻探槽探场地是否复垦、钻孔是否封孔等。

矿山生产阶段是证后严管的重点。这时矿业活动进入实战期,资金、设备、人员均已到位,产生大量生产和监测数据,可以发现各种问题。更重要的是,在生产期间,如不严管,出现资源性、社会性、环境性问题,将造成重大危害。因此,生产阶段不仅有条件严管,也必须严管。

矿山生产阶段的严管主要体现在四个计划和四个年报上。四个计划具体如下:第一,矿山生产工作计划。其是据申请时提交的矿山开发利用方案延续下来的年度实施计划,重点是矿山当年产量、当年储量、当年储量消耗、生产块段位置、生产时序、三率等。第二,矿山环境管理计划。其是据申请时提交的环境影响评价报告延续下来的年度实施计划,包含把影响评价确定的环境影响事项落实到影响因素(破坏、污染、伤害、退化等)和影响场地(采场、排土场、尾矿坝、选矿厂、化学品库与油料库、水源地、生物栖息地、居民区等)、开展环境监测、采取减轻影响的措施、对措施实施后减轻环境影响的效果评价、进一步改进建议等。国外矿法将这一计划纳入矿政主管、环境部门协管。第三,矿山安全与健康计划。其是据申请时提交的矿山安全与健康计划延续下来的年度实施计划,要落实到场地和人员。国外这一计划纳入矿政主管,安全、健康部门协管。第四,矿山复垦方案。其是据申请时提交的土地复垦方案延续下来的年度实施方案,对已完成开采的区域进行顺序复垦。这个工作计划由矿政主管。四个年度报告是对年度工作计划实施结果的总结,须提供计划实施资金、实施内容、实施过程、实施效果及相应的资料信息数据,在下一年的年初提交。年度计划与年度报告是国外证后监督管理中的主要抓手,与矿业权管理构成矿法两大核心管理内容。政府所有的矿山监督管理内容,均可包含在年度计划和年度报告之中。

矿山生产阶段严管的核心是四个计划四个年报,而这项工作的关键是培养企业制定工作计划和年度工作报告的习惯。我国矿产资源开发监督管理历史很短,如果实行四个计划四个年报制度,开始时可能政府和企业都不习惯,计划与报告中的问题也会很多,但坚持下去,三五年后定有成效。

严管是政府的事,也是企业的事。目前世界各国的企业社会责任、企业绿色联盟等都是由企业或非政府机构发起组织的。把法律对企业应负的环境和社会责任纳入企业的自愿行动,国际标准化组织还为此专门制定了一套社会责任框架。企业自己制定的社会责任或绿色行动标准通常要高于法律要求,形成一个在行业中争创先进、后进追赶先进的局面。如果这些事情由政府包办,企业就会感到一种强迫感,失去了光荣感、使命感、成就感,其效果就大打折扣了。政府强制性的严管和企业自觉性的严管加在一起,构成了政府与企业共同严管矿业活动的现代管理框架。

由于主观与客观的原因,一些守法的或基本守法的矿业权人,也可能犯这样或那样的错误,这是难免的。对这些即使不是有意的错误,法律也不应该容忍,但采取的态度不是简单的停产、关闭或取消矿业权。国外通常在矿法中列有比较详细的罚则,以罚款的方式警示矿业权人。罚款数目通常不大,但负责任的企业会非常重视,因为他们觉得如不改正,发展下去会影响企业的声誉。市场以诚信为本,失去诚信等于企业的死亡,因此企业会像鸟爱护自己的羽毛一样爱护自己的声誉。这就是罚则的功能——治病救人。

然而,法律规章再严谨,矿业队伍中也会出现败类。因此,对那些资源量储量造假、非法越界开采、无证开采者要严厉依法打击,他们的行为不属于生产过程中难免或偶有疏忽的错误,而是有意实施的罪行。

四个计划四个年报如果到位了,也会起到节省行政资源的作用。一旦企业进入制定年度计划和提交年报的自觉状态,行政管理的压力就会大大减轻。发达国家矿政管理人员本来就不多,但几乎没有多少事可干,因为报来的计划和年报很少有违法违规之处。这就表明,现代的矿政管理的标志是,管理人员越少越好而不是越多越好、越忙越好。严管不等于强力行政,采取整顿打击式的治乱思维,而是采取春风化雨式的管理模式,从根子上减少以至消除违法违规行为,这样才能够真正达到严管的目的。矿产资源管理,功夫在管理之外。

(作者单位:自然资源部咨询研究中心)

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