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以碳汇理念建立保护耕地的激励机制

2021-11-05 11:29:30    来源: 中国自然资源报    作者:杨璐

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我国在耕地保护工作上取得了一些成效,但一些地区“非农化”“非粮化”现象仍然存在,尤其是“非粮化”现象较为突出。究其原因,笔者认为,除了受自然条件限制等,种粮收益较经济作物低是其主要原因,因此,真正建立起经济上的激励机制是解决“非农化”“非粮化”的关键。笔者认为,碳汇理念及碳交易市场的建立为耕地实现碳汇资产价值提供了重要机遇及平台,要研究探索耕地碳汇体系,将其纳入碳交易机制,把耕地的碳汇潜力转换成资产价值,进而建立耕地保护的补偿机制,从而使保护耕地成为农民的自觉行为。

新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《条例》)自2021年9月1日起正式施行。《条例》和之前国务院办公厅先后出台的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》都明确,要坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。同时特别强调要建立耕地保护补偿制度。对如何建立完善耕地保护补偿制度,笔者认为,应建立起真正有效的激励机制和政策引导,优先探索建立耕地碳汇体系。

“非粮化”问题的出现及其原因分析

“三调”结果显示,2019年末全国耕地19.18亿亩,从全国层面看,实现了国家规划确定的耕地保有量目标。尤其是西部一些省份在耕地保护工作上取得了成效,耕地保有量和永久基本农田保护面积均超额完成指标任务,并严格落实了耕地“占一补一、占优补优、占水田补水田”的要求。但据了解,这些地区“非农化”“非粮化”现象仍然存在,尤其是“非粮化”现象较为突出。根据国家自然资源督察西安局2020年专项督查和调研,并经“永久基本农田库”与“三调”初始库套核成果显示,西部某省(区)永久基本农田“非粮化”占永久基本农田总面积的56.6%。其中,37个县永久基本农田“非粮化”比例超过80%。

土地“非粮化”原因较为复杂,普遍认为以往法规、文件对“粮”的含义解释不同,导致各地对“粮”的理解有广义和狭义之分。除此之外,还有一些普遍性、地区性和主导性的原因。

主要原因

一是受西部自然条件限制。西北生态环境脆弱,水资源缺乏且分布不均,使得耗水量大、需水期长的小麦、玉米两大主粮作物在缺水和土壤盐渍化环境下只能“三年出两季”,且产量低质量差;而高强度长时间的光照和大幅昼夜温差的气候条件,恰恰适宜棉花、瓜果等耐旱作物的生长,农民自然而然地偏好种植当地适宜的农作物,也因此成就了西部某省(区)的葡萄、红枣和杏全国产量第一、核桃全国产量第二,生产了全国70%的啤酒花和85%的棉花。

二是政府以当地自然资源优势为切入点发展特色产业,带动农民致富。尤其是近十年来,地方政府结合当地果林生长的品种优势,积极发展特色农作物生产示范基地,通过打造品牌、引进商业资本,为农民脱贫致富构建“造血”功能,在政策导向上鼓励了特色经济作物的种植。

三是作物生产的自然规律需要开展倒茬种植。农作物的倒茬种植是防止耕地土壤板结、土壤质量和肥力下降的基本方法,也是提高生产效率和经济效益的有效措施。因此粮与非粮轮作,客观上有利于保障粮食产量。

四是种粮比较收益低。据西部省(区)农业部门提供的数据,当地小麦成本约每亩650元(不含劳力。其中水费200元,犁地播种60元,种子120元,机耕费55元,化肥200元,农药15元),每亩产量350~400公斤,每公斤售价2.2元(含国家的产品补助0.22元),地力补贴每亩220元。计算下来,农民耕作一年,一亩小麦的纯收益仅为340~450元。而种一棵杏树的利润就可达100余元(结果实35公斤,售价每公斤3.3元)。如果采取林粮间作,一亩耕地上间种10棵果树,仅果树收成就可胜过两亩多小麦的收入;如果全部种植果树,按一亩地标准种植28棵计,收入最少3000余元,相当于7~8亩耕地收入。难怪当地有“十亩麦一亩林”的说法,其经济诱惑力可想而知。这是导致耕地“非粮化”的主要原因。

激励机制是解决耕地“非农化”“非粮化”的关键

为贯彻落实国务院办公厅《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》,地方各级政府都积极下发实施办法、工作方案和严格管理的意见,形成了较为完善的制度体系,并积极组织开展遏制耕地“非农化”专项行动,通过严格执法,加强监管,严查案件,耕地“非农化”和“非粮化”问题在高压态势下得到了有效遏制。

但从根本上讲,在种粮问题上一直未建立起真正有效的激励机制和政策引导,“非农化”“非粮化”虽然从现象上暂时消失了、行为上一时停止了,但趋利的内在动力还在,内心的意愿仍未打消,在管理执法稍有松懈之时,反弹的压力就会加大,行政管理的成本也会不断增加。9月1日正式实施的《条例》,在强化对耕地、特别是永久基本农田实行特殊保护的同时,特别强调了要建立耕地保护补偿制度,就是要从经济和政策层面构建起一套完整机制,使种粮农民获得更多的收益和实惠,把农民保护耕地的行为由“被动”变“主动”,由“强迫”变“自愿”。

如何建立起真正有效的耕地保护补偿机制?不妨尝试从“双碳”的角度去审视自然资源的生态价值,从其资产价值中探索建立耕地保护补偿机制的可能性。

碳汇理念为自然资源展现更大的资产价值平台

2020年9月,我国提出将在2030年前实现碳达峰,2060年前实现碳中和。今年3月,国务院政府工作报告指出,扎实做好碳达峰、碳中和各项工作,制定2030年前碳排放达峰行动方案,优化产业结构和能源结构。今年6月,全国碳排放权交易中心落地上海,同时碳配额登记系统落地武汉,全国碳交易市场开启。

无论是碳排放、碳中和还是目前炙热的碳交易市场,都离不开“碳汇”,即通过一系列绿色种植、植被恢复等,使大气中的二氧化碳被吸收从而减少温室气体的过程、活动或机制。早在2003年12月召开的《联合国气候变化框架公约》第九次缔约方大会上,国际社会就已将造林等活动纳入碳汇项目。在自然资源领域,林地和草地、土壤和农田、水域和海洋以及土地的修复及合理利用、国土空间的优化等,实际上都是碳汇系统的重要组成部分。

土壤农田碳汇潜力巨大

中国农业科学院专家的研究结果显示,农田碳库是土壤碳库的一个重要组成部分,具有很大的碳汇潜力。土壤有机碳变化直接影响二氧化碳的排放量,进而影响气候变化。土壤和农田具有有机碳固碳潜力,在农田管理方面通过大力推广免耕技术、增加秸秆还田面积、合理的施用化肥和有机肥等有效的措施来固定土壤碳,最终能够达到减排的目的。北京大学教授利用森林和草场资源资料、农业统计、气候等地面观测资料以及卫星遥感数据,并参考国外的研究结果,对中国森林、草地、灌草丛以及农作物等陆地植被近20年的碳汇进行估算得出结论,中国陆地生态系统的总碳汇(植被和土壤)相当于同期中国工业二氧化碳排放量的20.8%~26.8%。

据新疆大学教授的有关研究成果,耕地上秸秆还田与施用有机肥都可以转化为土壤有机质而达到长期固碳的目的。理论上,耕作层有机质含量提升1个百分点,一亩耕地可以固碳3.72吨;一吨有机肥可以固碳0.86吨;一亩盐碱土壤每年可以以酸碱中和作用,吸收二氧化碳 41~415千克。西北耕地土壤在不同程度上都具有盐渍化特点,而盐渍化土地具有明显的固碳能力。

有效发挥土壤碳库的巨大作用

据有关资料显示,土壤碳库在陆地生态系统碳库中占比达90%以上,约为植被碳库的3~4倍、大气碳库的2~3倍。农用地向非农用地的转换会增加碳排放量,因此为减缓碳排放应限制建设用地的过度扩展。国际经验表明,土壤碳汇是削减碳排放、缓解全球气候变化的重要路径。土地的合理利用,可使土壤碳库成为巨大的碳汇,反之,不合理的利用则会成为重要的碳源。

因此,“保护碳汇”这一理念赋予了自然资源部门在履行保护耕地、守护永久基本农田、严格控制建设用地规模以及制止耕地“非农化”职责方面更新的意义。

生态系统碳汇是最大的资源资产

在“双碳”背景下,碳汇和节能是最大的财富。今年6月,我国启动了全球最大的碳交易市场。未来,碳排放超标企业将被要求到碳交易市场购买碳指标配额,以满足政府对其碳排放的要求。这实际上就是将传统高耗能产业的财富向节能型、碳汇领域转移。目前,我国首批2225家电力行业企业已被纳入碳交易市场,钢铁、水泥、化工、有色金属等高排放企业也将陆续纳入其中,碳交易的实施将使碳排放水平通过市场经济手段得到严格控制。在这样的机制下,具有巨大碳汇潜力的山水林田湖草等自然资源,蕴藏着巨大的资产价值。

今年5月新华社报道福建省三明市将乐县高唐镇常口村3197亩生态公益林发放首批林业碳票5张,共计碳汇29715吨, 村里一棵树没砍,但卖出了14万元!村民们说,这绿水青山真的换来了金山银山!随着我国“双碳”事业的进程,林业、农田、土壤碳汇的前景将十分广阔,自然资源本身就是最大的碳汇,碳汇就是能变成“金山银山”的最大资产。

研究探索以自然资源碳汇资产建立耕地保护补偿机制

在我国建立碳交易机制的大背景下,把自然资源的碳汇潜力转换成资源资产,进而建立保护耕地的补偿机制,将是一项有意义的探讨和尝试。

优先探索建立耕地碳汇体系

优先研究探索耕地碳汇体系,以体现我国建立耕地补偿制度的迫切性。尽管自然资源领域中的山、水、林、田、湖、草、海等都具有巨大的碳汇潜力,以生态林的碳汇功能尤为突出,但是保护耕地的重要性在于“把中国人的饭碗牢牢地端在自己手里”,这在当今的国际形势下更具有特殊的战略意义。因此应打破以往依赖政府财政补贴建立补偿制度的做法,在自然资源诸多要素中首先研究、探讨并发挥耕地的碳汇功能及碳汇资产价值,使之进入碳交易系统,在这一平台上体现耕地碳汇功能的价值,以此建立耕地的补偿机制。国外一些成功的实践也证实了农田生态系统孕育着碳汇市场交易的巨大潜力。

探索建立耕地碳汇,开辟工业反哺农业新路径

从“重工业优先”战略下的工农产品“剪刀差”,到改革开放后农民的大量土地以低于一级市场的价格被征收,土地取之于农、用之于城,为中国工业化和城镇化高速发展做出了重要贡献。2020年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》,明确按照“取之于农、主要用之于农”的要求,调整土地出让收益城乡分配格局,稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例。国务院这一文件释放的重要信息是,在我国城镇化水平超过60%的今天,我国经济已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段了。研究耕地碳汇资产进入“双碳”体系,让高耗能工业向农业支付碳汇指标,无疑是在探索一条以工业和城市反哺农业的新路径。

探索建立耕地碳汇,巩固脱贫成果

我国自2020年12月宣布全面完成脱贫目标后,一直在采取有效举措巩固脱贫攻坚成果。研究利用耕地的天然固碳能力,以耕地碳汇换取对耕地的资金回报,建立起耕地碳汇补偿机制,将为巩固脱贫攻坚成果提供有益探索。片片耕地就是片片碳汇资本,碳交易市场平台将这些碳汇资本再变成资产,有助于提高种粮农民的经济收入。当耕地成为农民提高收入的重要来源时,保护耕地就会成为广大农民的自觉行为。

碳中和是一项复杂的系统工程,每个行业对各自的减碳路径和减碳贡献量都需要进行科学的研究、计算。同时碳中和也不仅仅是技术问题,还面临着社会、经济等诸多方面问题。但是我们应该看到,多年来对自然资源的管理,包括保护耕地、控制建设用地增长速度、实施土地复垦、生态修复、优化国土空间等,都是在提升自然生态系统碳汇能力,与当前“双碳”的目标是高度一致的;山、水、林、田、湖、草、海洋等自然资源所蕴含的巨大的碳汇潜力在“双碳”时代背景下就是巨大的资产。因此,应积极组织研究、探索建立以耕地保护为先的生态资源碳汇补偿机制,力求在其价值实现上下功夫,使保护耕地这一国家战略与广大农民追求美好生活的愿景高度一致。

(作者单位:自然资源部咨询研究中心)

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