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突出城市特色 强化成果应用

2021-11-18 10:58:02    来源: 中国自然资源报    作者:

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目前,全国10个城市建设用地节约集约利用状况详细评价试点工作已基本完成,各试点城市在评价方法、成果应用等方面探索出了不少亮点。其中,河南省商丘市在地籍宗地的基础上,划分居住、商服、工业、教育等评价单元,对土地利用程度、效益、潜力进行量化评价,明确了不同用地类型每一项指标判定低效、中度、集约和过度的依据和标准,并以此为基础摸清了各类用地的分布、面积、占比等,进而分析其影响因素和现状。

作为区域性物流中心城市,河南省商丘市开展城市建设用地节约集约利用状况详细评价(以下简称详细评价)以来,摸清了城市建设用地的使用现状和发展趋势,为优化城市功能布局、促进人口城镇化发展、实施低效用地二次开发、提升地下空间开发利用水平、强化土地收储等工作提供了依据。

尽职调查,为详细评价筑牢根基

在开展详细评价的过程中,商丘市以点带面,选取了中心城区范围内的梁园区和睢阳区作为评价工作地域。梁园区是老城区,通过土地利用状况调查分析可以摸清老旧小区和工业企业的用地现状,为老城区升级改造,工业企业低效用地再开发等提供数据样本和决策依据。睢阳区是城市新区,区域内多为新建社区,还有商丘古城特色旅游区。该市将商丘古城特色旅游区作为一个单独的宗地单元进行评价,探索旅游用地对周边环境和城市规划发展的影响。

为了高效且优质地完成详细评价工作,商丘市成立了由市政府牵头、多部门参与的详细评价工作小组,解决各种行政层面和技术层面的问题。针对部分数据缺失或不够准确的情况,商丘市自然资源和规划局与河南省自然资源调查规划院抽调专业技术人员,对详细评价范围内所有宗地开展实地调查。通过走访街道办事处、社区物业、工业企业管理办公室、商业商务楼宇物业办公室、学校办公室等对所有评价单元土地使用情况、利用效率、开发程度等用地信息进行调查,对有缺失的数据进行补全,并修正了存在错误的数据。

调研发现,商丘市详细评价工作范围内的建设用地总面积为6082.58公顷,其中居住用地所占比重最大,面积为3684.61公顷,占建设用地总面积的60.58%;工业用地面积次之,面积为1070.15公顷,占建设用地总面积的17.59%。居住用地在整个评价工作地域均有分布,主要集中在中心区域和东北、东南区域。工业用地主要集中在西北部和西南部,布局比较集中。商服用地主要集中分布在毗邻产业集聚区的区域,其余商服用地分布于市区内。教育用地和其他用地面积占据一定比例,但均未超过评价工作地域总面积的10%。

因地制宜,完善指标评价体系

商丘市从规划符合度、建设强度和利用效益等方面选择评价指标。在设计评价指标的过程中,该市依据相关政策规范和各类设计规范和建设标准,综合考虑了数据的现实性、获取的难易程度等因素,确定了各项评价指标值,并对工业用地地均固定资产投资等确实无法获取的数据进行了剔除,完善了评价体系。同时,商丘市对土地利用程度、效益、潜力进行量化评价,明确了不同用地类型每一项指标判定低效、中度、集约和过度的依据和标准。

在评价工业用地时,该市将产业集聚区内的企业和其他零星分布在城市中心城区的企业,依据不同产业类型对其用地现状、生产水平和效益进行比对,探讨不同城市区位对企业发展的影响。例如:商丘市工业用地主要分布在城市北部的陇海铁路两侧和城市西部的商丘市梁园产业集聚区及周边区域。相比之下,依托交通网线和产业集聚区的集聚效益,陇海线两侧的工业用地有部分毗邻居住用地,周边人口密度较大,对居住环境造成一定影响;梁园产业集聚区内企业产值较高,周边土地开发程度较高,对周边企业产生吸附效应,能吸引更多的工业企业进驻产业集聚区。

商丘市还创新地将商丘古城作为一个单独的宗地单元进行评价。调研发现,商丘古城位于市区范围内,占地面积152.68公顷。目前古城内已有部分旅游设施对外开放,四周环绕绿地和水系,环境优良。古城周边主要道路多为主干道,交通便捷,且附近建设了多所学校和医院,开发的社区也越来越多,预期会吸引更多居民入住。商丘古城将成为商丘市城市发展的重心之一。

运用成果,为科学用地管地提供依据

在地籍宗地的基础上,商丘市通过划分居住、商服、工业、教育等评价单元,对土地利用程度、效益、潜力进行量化评价,摸清了存量低效用地的开发潜力、空间布局和结构,为城市科学用地管地、盘活存量土地、推进低效用地的二次开发利用、完善城市节约集约用地政策提供了依据。

其一,详细评价对商丘市尤其是产业集聚区内工业用地的土地利用效率、开发程度、经济效益等内容进行了调查和分析。商丘市可利用详细评价的工作成果,结合河南省产业集聚区土地利用信息监管平台,对产业集聚区内的土地利用现状进行全面梳理,分类统计批而未征、征而未供、供而未用和低效用地,确定产业集聚区范围内低效用地和闲置土地的坐落情况,统计生产经营效益不佳企业名录。详细评价还为产业集聚区“百园增效”行动、创新优化工业用地供应方式和完善激励约束机制提供了数据支撑和对策建议:产业集聚区今后应该更加严格执行用地标准,控制企业用地规模,提高土地利用强度和效率;盘活存量,创新土地资源整合再利用模式;强化规划管控,建立准入标准机制,提高土地开发建设效率和工业用地投入、产出强度。

其二,以详细评价成果为依据推进低效用地再开发工作。详细评价工作对评价地域内各类功能区低效利用指标标准值进行了设定,最终通过数据收集和实地调查,确定了包括居住用地、商服用地、工业用地等不同类型的200多宗低效用地。商丘市对这些低效用地的类型、现状和成因进行了判定和分析:主要集中在居住用地和工业用地,其中居住用地面积为856.44公顷,占低效用地总面积的49.62%;工业用地面积为353.33公顷,占低效用地总面积的20.47%。居住用地中低效用地的产生主要还是承载较多居住人口的老城区内部城中村和老旧小区,及部分距离城市中心区域较远的入住率较低的新建社区。工业用地中低效用地的产生主要是零星分布在城市中心区域的规模较小的工业企业、产业集聚区内的效益不佳的工业企业和采取厂房分期建设的规模较大的工业企业。商丘市以此为依据开展了城市低效用地再开发工作,并针对不同低效用地类型制定了不同的低效用地再开发策略。

其三,此次详细评价工作对教育用地的土地使用现状等方面进行了调查研究。商丘市依据详细评价工作成果对参与高校教育用地集约利用评价工作的3所高校的教育用地利用状况进行不同年份的比对,了解近年来商丘市高校教育用地的变化和发展情况:一种情况是学校发展已经进入稳定阶段,校园内部教育用地基本全部开发利用,如需进一步提高土地利用效率,可以尝试对一些老旧建筑进行改造升级。另一种情况是学校仍处在发展扩张阶段,仍有空闲的校园内部教育用地和正在建设的教学用地和宿舍用地等,学校应在条件允许的情况下加快建设,充分利用校园内的每一寸土地。

(供稿单位:河南省自然资源调查规划院)

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