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积极稳妥应对 构建经济良性循环

2022-01-14 09:34:49    来源: 中国自然资源报    作者:刘键

2021年10月23日,十三届全国人大常委会第三十一次会议作出决定,授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。全国人大的这项决定以及后续国务院方案的出台,真正让房地产税改革走上了快车道,也引起了各方面的热议。

房地产税改革的主要特征

房地产税是政府向地产物业等不动产使用者征收的一种财产税,通常由税收征管部门向房产的业主或租户等征收。到2020年底,世界上有100多个国家征收类似税种,只是不同国家和地区的具体称谓不同而已。如美国、加拿大等将其直接称为财产税,因为征收对象除房屋和土地外,还包括其他财产(如机器设备等);澳大利亚多数州称之为土地税,因仅对土地征税。还有的名称则是沿袭了历史,如中国香港的差饷,其开征之初的收入用来给警察发饷,名称一直沿用下来。我国内地针对房地产的税费也由来已久,早在20世纪50年代就开征了城市房地产税,1986年又开征了房产税,2009年将两者合并为房产税,但征收对象只为经营性房产。此次改革将采取房与地的统筹课税、城市房屋的全面覆盖、增量与存量的全部计征、以市场评估值为征收基数等,与以往相比具有明显不同的特征,在我国历史上还是首次。

一、房与地都作为课税对象。房产与地产都作为征税对象并对各类房屋统一评估征收,这在我国还是首次。尽管以往制定并实施过城市房地产税或房产税,但征收对象或征收范围是有限的。如果房与地统一征收,那就要处理好土地出让时不同类型土地、不同的出让年限及其与征税额度的关系,如出让年限为40年的商服用地和出让年限为70年的普通住宅用地的税收负担应该是不同的。

二、城市房屋地产的全覆盖。城市各类性质的房屋地产都为被征税源,这对于我国来讲应该是件比较复杂的事。目前,房屋可分为工业用房、商业用房、保障住房、房改房、公寓住宅、置换房、集资房、普通商品房、共有产权房、独立产权房、自建房等。当然,这些分类有交叉和重复,但它们的购置和使用成本是不同的,如果只按面积或套数来计算纳税额进行征收,势必影响征收政策的客观、公正和公平。要保持相对公平合理,就要对不同类型房产有所区分。

三、增量与存量全部计征。这应该是世界上通行的真正意义上的房地产税的特征之一,即对以往建造和使用的与新建的房屋全部计征。由此看来,以往试点时上海的房产税试点只考虑了2011年以后买的二套房和二套以上住房,只考虑了增量,不涉及过去的存量,与真正意义上的房地产税是有区别的。

四、以市场评估值作为税基。这是我国多年来房产地产税费征收的一项重大变革。以往相关税费都是以房屋购置成本或其折扣价征税,相对简单明了,但今后如果以评估值征收,就会形成庞大的土地房屋评估市场,给社会中介服务带来机遇。同时,以市场评估值征收可以有效地发现房地产的真实市场价值,避免税收流失。据初步估算,我国房地产总市值在400万亿~500万亿元,如果能按较小比例做到应收尽收,最大限度杜绝资产低估,就会减少国家和政府的损失。

房地产税改革与地方经济的关系

按照“要积极稳妥推进房地产税立法和改革,做好试点工作”的总体要求和改革的主要特征,可以预计,本次改革将会深刻地影响我国未来的房地产市场、财税体制、政府公共服务、金融市场、公民财产权利、社会中介服务等,是牵一发而动全身的大事。这其中的许多方面都与地方经济密不可分。

一、房地产业区域间发展的分化,造成其对地方经济贡献度的差异。

房地产及其相关产业,属于我国二、三产业中具有代表性的行业,过去曾一度作为地方经济的支柱产业。从房地产及其相关产业对GDP占比来看,2020年超过了17%,其中房地产业增加值占 GDP的7.3%(直接),房地产及其相关行业占9.9%(间接)。房地产税政策推行的重要影响之一,就是给地区间房地市场景气度造成差异,进而影响房地产业对当地经济增长的贡献。

首先,从目前总体情况看,人口流入多、产业基础好、政府公共服务佳、生活设施配套完善的一线城市、城市群、都市圈、核心城市及周边等,将受房地产税政策影响小或者是利好,但其他层级低、各方面条件较差的城市受影响会大。其次,人口的迁徙性选择会更深层次推动城市人口分化。从国外情况看,房地产税直接发挥的作用就是通过调节人口数量和质量进而达到调控区域房地产的数量和质量,使房地产业对本区域经济的贡献度形成差异。也就是说,当某地区开征房地产税后,纳税人会按照税收负担选择居住区域、房屋质量、城市公共服务等,做到“物有所值”,这样,房地产税就通过纳税人不断的选择,自动地调节了不同区域人口的集中度和房地产的数量、质量以及房价,从而使区域间房地产对经济的贡献度产生差异。今年1月,国务院办公厅印发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》,将推动劳动力等要素市场化改革,探索实行以经常居住地登记户口制度等,这无疑为人口流动提供了政策保障。最后,从购房者的角度来看,“买精不买多”成为理性选择。因为税率随着持有的房子面积增多而提高,买多套房子不利用,投资变现难。与其全国多地买房,不如在生活常住地买个大房。这样也会提高住房集中度,给城市间造成房地产发展状况的差异。

此外,对房地产企业来说,房地产税也会对其经营和发展产生影响,进而影响到当地经济。首先,处于一线城市、城市群、都市圈的房地产企业对当地经济的贡献仍将较大。根据有关报告测算,2020年中国城镇住房套户比平均为1.09,一线、二线、三四线城市分别为0.97、1.08、1.12,这就意味着一线城市与三线城市相比,目前房屋相对短缺。即使房地产税政策实施后减少了投资需求,但与三、四线城市相比,一线或发展潜力较大的城市的房地产市场也会相对较热,所以,一线城市或相对重要的城市群、都市圈的房企对所在城市贡献的税费多。其次,负债率低、经营效益好的大中型房地产企业对当地经济的贡献会多。目前我国房地产企业共9万多个,2020年总负债率84%,其中销售额排在前十位的房地产商负债率也达81%,为全世界之最。我国房地产企业杂、散、小,管理结构重叠,空壳公司多,在高负债率、经营不善等情况下,某些公司未来出现暴雷、并购、重组等大幅度缩减的可能性极大。这么多大大小小情况各异的公司分布在全国各个城市里,发展好了对当地有益,出现问题了将给地方经济和人民生活带来重大损失和不良后果。

二、通过国家财税体制的重构,增加了地方政府公共服务相对稳定的可用财力。

总体来讲,此次房地产税改革能有效推动我国财税体制的完善和发展,为建立现代财政制度作出贡献。这次改革对政府财税制度的重构主要体现在:一是使中央与地方事权与财力更加匹配。由于房地产税明确为地方税,中央财政“分文不取”,其使用当然限定在地方公共服务,这就使得中央与地方的财政收入与事权责任更加明确。二是初步建立起地方税体系。新中国成立至今,我国财税体制经历了统收统支、包干制、分税制三个阶段。多年来,各方面对建立和完善省以下财税体制的呼声一直很高。地方主体税种缺乏,财政收入不稳定,补充地方税税种、增加地方财政收入成了完善现行财税体制、建立现代财政制度的紧迫任务。如果把房地产税作为地方主体税种、列入地方一般公共预算收入,且土地房产相对稳定,其支出就可以由地方政府比较固定地统筹用于政府事务,特别是政府日常公共服务开支。三是在优化税制结构中为实现共同富裕作出贡献。目前我国税制结构以间接税为主、缺少直接税,不利于调节个人收入分配。房地产税是典型的针对个人收取的直接税,其作用是在尊重个人意愿、照顾个人资产偏好等基础上调整财富差距。

三、房地产税增加了地方的社会中介服务,地方政府可从中受益。

房地产税最大的特点是其税源和征收额度的相对稳定性,它不同于增值税、个人所得税等,如果按房地产评估值作为税基,那地方政府就需要组织好长期不间断的价值评估和市场预测,相关的社会中介服务机构就会自然增多、业务量就会加大。按照现行规定,社会中介机构开展业务需要缴纳增值税、企业所得税、个人所得税、城建税、教育费附加、印花税等,这些中介服务机构税费对于地方政府来讲也是长期稳定的收入。

房地产税改革下的地方经济发展建议

房地产税作为政府房地产市场宏观调控的重要工具,在我国积极稳妥推进实施具有重要意义,其对地方经济发展也具有重要影响。在稳步推行房地产税政策改革中,地方政府如何应对?建议从以下方面入手:

一、总体把握改革的背景、特征、内容,全面做好准备工作。

首先,这次改革是在长期酝酿、反复权衡的基础上推出的。早在20多年前,有关部门就曾着手启动了研究工作。为了积累相关经验,我国在上海、重庆等地相继开展了试点,直到今天才提出加快试点和立法。其次,此项改革是在多年来以行政手段为主调控房地产市场的情况下推出的。再次,该改革是在房地产企业债务风险长期累积和可能释放的特殊时点推出的。近两年来,以恒大为代表的大中型房地产企业,面临着债务高企、偿债困难、破产重组等风险,有的已经暴露,而有的出现了苗头。因此,促进包括房地产企业在内的房地产市场健康长期发展,房地产税改革承担着重要的职责。最后,这次改革是在总结其他国家或地区相关经验、结合我国实际基础上,以主流不动产税制设计的,是对我国房地产税制的重构。此次税制设计充分吸收了大多数国家类似税收制度实施的成功经验,如房与地统筹征收、存量与增量同征、按市场评估值做税基等,只是由于考虑了我国现行土地制度改革的实际等原因,农村土地及房屋暂不涉及。同时,房地产税改革中可能也会综合考虑以往相关税费的因素,对整体税制进行重构。这次改革中许多措施在我国还是首次试点实施,需要在全面了解和掌握的基础上,进行有益的尝试。

地方政府充分做好试点或推开实施的准备至关重要。一是认真学习领会好关于房地产税改革的一系列重要文件,做好本区域内相关制度的统筹设计。二是按照有关文件要求,全面摸清本区域内人口分布、经济发展、房地产市场、房屋产权、居民居住等许多基本情况。三是科学、合理、公平、透明地研究制定有关征收管理制度和标准,并在较小区域内进行试运行后,在全域内推开。四是建立较为严密的监测体系,密切关注改革实施后本地区经济、房地产市场、财政收入、土地出让收入增减变化、纳税人意见、中介服务机构运行等全面情况。

二、以地方经济社会发展和政府优良的公共服务,进一步增强区域经济实力和综合竞争力。

房地产税的重要作用之一就是可以使税收收入与地方公共服务相得益彰,最终对地方经济产生正面或负面的影响。地方公共服务好的区域,产业旺、人才吸纳力强、房地产市场景气,经济发达,税收充足;充足的地方财政收入又可以提供更好的公共服务,这是一种益于多方的良性循环。反过来,就会落入经济落后、公共服务跟不上、人烟稀少的恶性循环。但也有时会出现房地产税率过高时,居民认为享受到的公共服务没有达到“物有所值”的情况下“逃离”。因此,在这个问题上,地方政府重点要做好的:一是努力发展地方经济,吸引更多人才,做大房地产市场;二是增加公共服务供给,提高服务质量。

就发展地方经济、吸引人才来讲,从2021年全国十大人口净流入城市可以看到,上海、深圳、北京、东莞、广州、天津、佛山、苏州、宁波和杭州,全部来自三个经济圈,其中珠三角4个,长三角4个,京津冀2个。可以看到,融入经济圈抱团发展是今后的必然趋势。地方政府可以充分发挥自己的区位优势,积极融入经济圈,让城市群、都市圈尽可能辐射到自己;同时,通过自身努力,吸引更多的产业、资源和人口,不断提升自身竞争力和综合实力,使本区域一直沿着房地产税与经济发展共同促进、良性循环的轨道发展。

就做好公共服务、留住人才来讲,这方面地方政府的潜力极其巨大。过去不论哪类公共服务都有一定的差距,其主要原因是受制于资金来源。今后房地产税改革全面推开后,将为地方公共服务提供持续的资金支持。政府应利用这笔资金统筹做好基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务等。其中社会公共服务中的教育和医疗是老百姓最为关心的大事,也是人才选择常住地的重要标准。另外,城市环境和城市综合服务水平质量,也是居民每天能切身感受到的,需要政府不断地改善和提升。

三、切实保护公民财产权利,公平合理地落实好房地产税各项具体征收管理政策。

从国外经验看,房地产税政策落地的难度非常大,主要原因是纳税人的情况十分复杂,纳税情形也多种多样,且变动频繁、取证困难。比如,征税时的抵扣面积是与婚姻状况相关的,对于未婚同居、离异同居等情况必须有准确认定,不然就会造成应收未收、应减免但多收等问题。再加上我国房产性质较复杂,民众自觉纳税意识、诚信体系建设还需要加强,纠纷仲裁机构不健全等。因此,地方政府在具体落实征管政策时,一定要研究制定好详尽的征管操作细则,区分出多种情况下的具体征收标准,提前拿出各类应对措施,努力做到既保护公民的合法财产,又保证各项税收政策在所有公民面前的公平、公正。对于税收征收过程中出现的各种纠纷,应先行成立仲裁和处置机构,确保政策实施中的平稳顺畅。

(作者单位:国家开发银行研究院)

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