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北京:空间留白 蓄力未来

2020-07-07 09:52:40    来源: 中国自然资源报    作者:焦思颖 周楚军

132平方公里,这是北京市划定的战略留白用地。在用地规模不断减量的背景下,北京市再次自我加压,实属不易。

今年4月,北京市人民政府印发了《北京市战略留白用地管理办法》,在全市划定战略留白用地,实行城乡建设用地规模和建筑规模双控,原则上2035年前不予启用,为城市长远发展预留的战略空间。

留白,意味着留出相应的空白。在寸土寸金的北京划出132平方公里的战略留白,这其中有何考量?“留白”二字涉及的得与失、进与退、当前与长远,值得思量。

为什么要留白?

留白,常见于我国的文学与艺术作品中,古代书画早有“计白当黑”之语,意味着白与黑、虚与实,同等重要。而当留白与空间规划相连,则既关乎未知,也关乎未来。

在北京市规划和自然资源委员会相关负责人看来,规划是一门复杂性和风险性并存的学科,而留白则是在已知与未知之间的谋划。

“从城市规划预测的角度看,面对未知的未来,不能盲目行动和判断,未来发展的不确定性始终是城市规划面临的难题和挑战,需要作出留白。从发展规律认知的角度看,城市运行面临的风险和不可控因素始终存在,为加强城市的韧性,也需作出相应的留白。从城市空间发展的角度看,鉴于有限的资源,越发脆弱的环境承载能力,应警惕城市发展对自然的过分占据和索取,为原有自然环境和生态空间的保护与延续作出留白。从治理层面看,随着市民规划参与的增强,规划的政府力量应逐渐留白给社会力量,发挥基层社会细胞的规划自组织能力,并且在规划政策和行动方案的制定中,给予多方协商的留白空间。”该负责人说。

而从现实来看,我国城市空间规划在多年的发展中也累积了一些问题:有的城市空间发展“摊大饼”,优质农田不断被蚕食,有的古城镇在旧城改造、旅游开发过程中被强拆,规划乱作为现象较为突出。与此同时,随着我国城市化水平的不断提升和全球化不断发展,城市问题的复杂性和多样性挑战越发突出。一方面,城市面临的灾害、风险等考验日益增多,另一方面,随着新技术的发展,新业态不断涌现,城市功能的变化越来越难以预料。

针对这些问题,城市空间规划的思维也应相应地转变。应从“短期性”导向向“长期性”导向转变,从“空间满铺式”思维向“格局框架式”思维转变,从“全面安排”思维逐步向“引导、规制、包容性”的思维转变,而规划的理性内核也应从“工具主义”修正为“有限理性”。

而战略留白,则是从未来和未知出发的一种战略谋划,留出一片空白,更好地提升城市面对风险和考验的韧性。

该负责人介绍,战略留白首先是计利长远。留白思维的天然属性是为长远的利益而留有余地,而非为了眼前的目标和利益,对城市长远发展做到心中有数、早作安排、长远打算。其实是格局为先,正所谓“先画棋盘,再落棋子”,国土空间规划应当一改传统计划经济时期全盘指令性的模式,变为重在搭建框架、设定规则。把规划的重点放在搭建好城市未来发展的整体“骨架”,而不应平均用力、平铺作画。随着城市复杂性和多元性的提升,规划的侧重点应放在资源配置的协调上,协调的抓手在于制定一套行之有效的规则和制度。

在清华大学建筑学院教授尹稚看来,战略留白一个很大的出发点是落脚保障。面对未来城市发展可能的各种挑战和城市发展的不确定因素,战略留白帮助规划做好多情景应对准备,此次新冠肺炎疫情也启示城市规划需要对可能发生的各种问题做好应对准备。首都的战略留白用地可以为优化提升首都功能提供保障,为城市未来发展预留弹性,为城市重大基础设施、公共服务设施和应对重大公共安全问题预留空间,也为稳定土地和房地产市场提供一定存量预期的保障。

留白如何落地?

战略留白是着眼未来的重要考量,在北京建设用地规模日益缩减的背景下,如何落地,困难重重。

北京是全国首个提出现状城乡建设用地减量的城市,《北京城市总体规划(2016年~2035年)》定下了到2020年城乡建设用地规模由2015年的2921平方公里减少到2860平方公里左右,到2035年减少到2760平方公里左右的目标。

在用地减量化的背景下,北京以拆除违法建设为主要抓手,为空间留白。据北京市规划和自然资源委员会相关负责人介绍,总体规划批复以来,北京出台了城乡建设用地供减挂和减量实施方案,结合“疏解整治促提升”专项行动,以集中建设区外的低效集体产业用地为重点,持续推动城市减量发展。

资料显示,2016年~2019年,北京市拆除违法建设腾退土地约2.2万公顷,拆除违法建筑销账面积约1.8亿平方米。2017年遏制住城乡建设用地快速增长态势,仅净增1.85平方公里,达到由增向减的拐点;2018年首次实现了净减34.55平方公里;2019年继续实现净减30平方公里左右。

“今年北京将持续发力,努力实现总规确定的到2020年减至2860平方公里左右目标。尽管在这样大的压力下,市委、市政府依然下定了极大的决心,以坚决的态度,保持历史耐心,在减量发展背景下,在全市城乡建设用地范围内划定战略留白用地,进一步促进减量集约。”该负责人说。

据了解,北京的战略留白用地结合各区分区规划(国土空间规划)编制统筹划定,各区政府作为分区规划编制主体,组织乡镇、街道结合规划实施的具体考虑,统筹选择了战略留白用地,尽可能避免与规划实施计划相互冲突矛盾。正是区、乡镇、村和企业多轮博弈、沟通,从实际中衍生了四种类型战略留白用地。

一是充分体现战略性,在城市发展重要战略节点、重点功能区周边为战略发展留机遇,约占四成;二是结合城市空间布局划定发展备用型留白,为适应变化预留弹性,约占一半;三是分区规划在现状低效利用待转型、待腾退区域划定的功能优化型留白,为转型发展留契机,约占一成;四是随“疏整促”专项行动推进将疏解腾退后用地继续动态纳入战略留白用地。

“上述四种类型留白用地中,较大部分是白地,但正是因为在首都减量发展的背景下,用地条件更加紧张,存在部分战略留白用地上有地上物的情况,部分用地也存在用地面积较小、布局略显分散的问题。此次《北京市战略留白用地管理办法》就是主要针对这些问题,配合总体规划实施节奏,在保持总量控制的前提下,在时间维度持续动态引导优化。”该负责人解释说。

对此,北京一方面加强规划留白用地腾退,有计划实现实地留白。各区政府、开发区管委会应对战略留白用地内建筑物、构筑物及相关抵押贷款情况进行调查摸底、分析评估,制定分类清理方案,纳入国土空间近期规划和年度实施计划,有序组织实施,2035年前实现实地留白,做到“地上物清零”和“零成本”持有。另一方面,持续优化空间布局,逐步引导实现集中连片。鼓励各区政府、开发区管委会按照总量不减少、布局更优化、用地条件更合理的原则,通过用地置换的方式,逐步实现战略留白用地集中连片分布。

留白未来向何处去?

留白不只是战略留白,在空间规划中,留白是多角度的,还包括生态留白、文化留白、社会参与留白等内容。

2018年9月6日,北京市委书记蔡奇在朝阳区调研时,就提出“先白后绿、非白即绿、亦白亦绿”的工作思路。随后北京市结合“疏解整治促提升”专项行动推进,出台了一系列改善生态留白的政策。

“‘疏解整治促提升’专项行动拆除腾退后用地,经组织市区部门共同核实规划、权属等有关情况后,实行有针对性的、差异化的生态绿化政策:一是对于规划用途为绿地、林地等用途的非建设空间,按照《关于做好“留白增绿”工作的指导意见》要求,实施‘留白增绿’,在非建设空间主要实施乔木等长期性绿化。二是对于规划为战略留白用地或近期无明确用途的建设用地,按照《关于做好“战略留白”保地增绿工作的指导意见》,实施‘临时绿化’,并纳入战略留白管理。此次发布的《北京市战略留白用地管理办法》在生态政策方面,就进行了很好的统筹衔接。”该负责人介绍。

而在尹稚看来,留白策略也不是一成不变的,不同发展阶段,城市暴露出的问题各有差异,城市规划的留白策略也应随之变化调整。在城市发展初期,规划留白一方面是搭建城市发展和各类功能结构框架,对城市的自然山水格局、绿地系统布局进行安排,另一方面是做好城市空间发展的战略预留。

在城市发展中期,城市化呈现高速态势,快速增长与环境污染的矛盾开始凸显,鉴于此,一方面生态留白的策略刻不容缓,例如划定并实施生态控制线、城市增长边界;另一方面考虑到城市不断地内填式开发,以及可能的房地产过热等现象,需要节约集约利用好每一寸土地,兼顾多方利益,因此规划要灵活应对城市用地的不确定性和多样性,不失时机地推行“白地”策略或综合发展用地策略;此外,还要加强城市历史文化的留白。在城市发展的中后期,城市总体上从“增量发展”开始进入所谓“存量发展”,这一阶段规划留白策略应开始侧重于自下而上的公众参与、社区营造以应对城市不断的存量更新,且城市的管控政策应逐渐向负面清单模式转型。

“在未来,留白还应进一步完善和发展,在守住发展底线和资源环境承载能力的前提下,为生态文明留白,为城市文脉留白,为远景发展留白,真正用好留白的力量,让它们为未来增值赋能。”尹稚说。

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关键词: 空间规划
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