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深圳前海:于三维空间中精耕细作

2020-09-22 11:14:13    来源: 中国自然资源报    作者:陆芬 祝桂峰

地上高楼林立、地下四通八达,是当今许多大城市的景观。立体化开发利用土地,成为现代城市破解资源局限、拓展发展空间的必然选择。然而,在开发过程中,如何精细化描述、界定、管理立体产权空间,避免潜在的纠纷,仍是土地管理面临的一道难题。

近年来,深圳市前海深港现代服务业合作区,以三维地籍技术为核心探索土地立体化管理模式。今年7月,该经验入选国务院公布的第六批自贸试验区改革试点经验,向全国推广。近日,记者走进前海,探究三维空间的精细化之道。

新的挑战:立体开发带来权属空间“管理难”

8月26日,前海深港合作区迎来10岁“生日”。这片位于粤港澳大湾区核心区域的热土,占地面积14.92平方公里,被称为“特区中的特区”。地虽“袖珍”,却战略意义重大。十年间,200余栋摩天大楼拔地而起,改变着城市的天际线,规模庞大的地下城延展出壮丽的“城市倒影”,一个国际化城市新中心已经建成。前海人用精耕细作、精雕细琢,打造出了最浓缩最精华的核心引擎。

在前海交易广场工地上忙碌的项目生产副经理张彪挥汗如雨。3年多来,他亲眼见证了5000多根桩基一一打入脚下占地近5万平方米的大坑中。密集的桩基之下,是更为复杂结构:深圳市地铁一号线从项目下穿过,地下空间施工同时要给地铁安上“保护罩”,而“保护罩”的施工又不可避免地波及相邻的地块……

这是前海复杂的土地立体开发的一个缩影。“小地块、密布网”,所有地块都高强度、立体开发,是前海的一大特色。

前海综合规划提出,鼓励土地空间多元功能混合使用,提倡建筑空间高度复合,产业引进与城市建设同步推进。根据规划,前海地上开发规模2380万平方米,其中地下空间开发规模就达600万平方米。

用地立体复合,意味着一块地在纵向上会有地下、地表、地上多个相互独立的产权体,在横向可建设多种功能的建筑物。而且空间利用形式多样,既可能是地上地下的“穿越”,也可能是地上或地下单独占用。一旦空间交叉、权益“打架”,后续用地管理就无法进行。

这类纠纷在深圳市曾经有过案例。某个依托轨道站点建设的地下车库,对于产权应归谁,地面土地产权人与地下空间开发者之间发生了强烈争执。

此外,前海实行一体化单元开发模式,将整个区域规划为22个单元,每个单元都是一个“产城融合”的综合体,不同性质、用途的用地“你中有我,我中有你”,它们之间该如何“共处”?

一系列问题凸显了立体开发带来的权属空间管理难题,其根源在于立体空间的复杂与传统土地管理流程的不匹配。

“土地利用本质上是对三维空间的占用。”中国工程院院士、深圳大学智慧城市研究院院长郭仁忠告诉记者,随着土地利用从地表向上向下延伸,相应的土地管理理念、技术、制度也要从二维提升到三维。

他指出,从技术上看,传统地籍管理通过将三维空间投影到二维平面上,以投影后的二维图形定义其范围,第三维信息用楼层、高度、朝向等来表述,很难准确反映各实体的空间位置和范围。从管理上看,无论是土地出让还是用途管制制度在面对土地立体化利用时都出现了不适应。

技术创新:应用三维地籍让权属空间“看得见”

难题的破解从三维地籍入手。

2015年,前海管理局联合深圳市数字工程研究中心(自然资源部城市国土资源监测与仿真重点实验室)和深圳大学郭仁忠院士团队,着手开发三维地籍管理技术,为解决立体化开发带来的权属空间复杂布局管理问题提供解决方案。

三维地籍,是指在地籍概念中引入三维产权,它不仅可以登记二维宗地的权属状况,还可以明晰界定三维产权单元的空间范围。

“这里的‘三维’不仅是立体的虚拟展示,关键是要有三维坐标。”郭仁忠说。

早在2006年,郭仁忠团队就开始了相关技术开发。研究团队通过分析三维地籍管理涉及对象的几何特征,开发构建了具有拓扑关系的三维地籍空间数据模型。

结合前海土地立体化管理需求,团队开发了三维地籍信息系统,支撑用三维的方式完成数据生产、核查、出图、查询等业务。同时,建立了三维地籍数据库与二维地籍数据库相连通,实现二三维数据联动查询、核查。

听海大道地下空间工程,是三维地籍应用的突破口。

听海大道是前海四条纵向主干道之一。通过地下空间开发,项目将建设一条连接前海综合交通枢纽与周边建筑的地下人行通道,兼有配套商业开发。该项目总长约830米,面积约2.5万平方米,空间异常复杂——下方为地铁1、5、11号线区间及车站、综合管廊,其中距离5号线盾构隧道最近仅1米;上方为市政道路;两侧连接了前海综合交通枢纽、腾讯、交易广场、华润、卓越等8个地块。

“各种空间可以用‘上蹿下跳’来形容,且涉及多家建设主体,立体权属空间复杂,用传统的二维报建方式难以发现其中的空间交叉重叠,给项目后续建设带来很大挑战。”承担项目建设的前海控股公司基础设施建设事业部工程师冯美华说。

“报建时如果根据二维设计图纸进行审核,行政审批工作人员在短时间内作出决策,需要极强的工程空间想象构建能力,而这几乎是不可能的。”前海管理局土地与房地产管理处负责人说。

于是,前海管理局创新采用立体化报建方式,应用三维地籍信息系统,采集规划选址、用地方案的立体数据,系统自动进行审核,出具立体选址意见书和用地方案图。一套流程下来,报建时间大大缩短,有效解决了不同权属主体立体空间分层关系。

为了进一步规范三维产权体管理,前海制定了《三维产权体数据标准》。这是国内三维地籍领域的首个数据技术标准。同时,为了提高效率,又构建了三维空间还原程序,土地管理者和使用者都可以使用程序自动生成三维权属空间。

由此,在技术层面,前海建立了“数据标准—空间生成—管理系统—数据库”的三维土地管理体系,完成了土地管理从二维走向三维的技术铺垫。

制度配套:完善供应政策让权属空间“摸得着”

土地立体化开发涉及规划审批、一级开发、供应、建设验收、产权登记等系列流程。其中,供应环节最为关键,在这一环节中要完成具体的空间权利建构,从而真正实现建设用地使用权立体化分层和供应。

据了解,前海立体复合用地主要分为分别供应和整体供应两种。

分别供应侧重于“分”,简而言之是在一个大的整体空间中把符合供应条件的空间划分出来设立三维宗地。前海对土地一级开发的概念进行了延伸,提出“立体土地一级开发”——为了施工的安全性和经济性,在先行开发已供应空间时,对未供应空间实施土建预留,以保证整体空间的统一。

前海交易广场项目,正是利用立体土地一级开发解决了开发难题。由于地铁一号线下穿交易广场项目和其北区地块,要建地铁保护设施必须从南北两侧对称开挖。而此时北区地块尚未供应。基于立体土地一级开发的制度设计,前海先行划拨供应了北区地块土建预留工程用地。此举既避免了反复开挖影响地铁安全,又提高了开发效率。

整体供应则侧重于“供”,是指将包含不同用地性质、用途的三维宗地定好价格、确定年限后供应出去。其中的难点是非主导性经营性空间的供应方式设置。

根据现行土地供应机制,凡经营性用地一律要求招拍挂供应。但在立体化开发过程中,公共空间与经营性空间常常相互嵌套、难以分割。

例如:前海某地块规划用地性质为公共开放空间,主导用途为绿地。3.8万平方米的总用地面积中配建了地上3000平方米、地下1万平方米的商业用地。如果将商业空间从中抽出来分块出让、建设,无疑会造成公益性空间零碎化。

前海参考了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》,根据前海用地规划实际,提出“以公共开放空间为主用途的立体复合开发用地空间,土地使用权受让人为中央国家机关(含授权单位)、省、市和区人民政府(含新区管理机构),配套的经营性用途建筑面积的总和不超过三维宗地水平投影面积20%的,采取协议出让方式供应”。

优化管理:建立弹性机制让权属空间“动起来”

上述探索融合上海、南京、苏州、杭州、香港等地经验,形成了《深圳市前海深港现代服务业合作区立体复合用地供应管理若干规定(试行)》,旨在理顺土地出让、批后监管、空间利用等土地立体化管理流程。

立体复合开发,使建设用地使用权的空间范围很难在供应前就确定下来,从而出现审批流程的倒置,需要对流程动态调整。

据了解,立体复合用地空间尤其是地下空间的开发,具有三个鲜明特点:过程不确定——施工建设过程中,占用空间可能由于地质条件或施工技术而发生改变;方案设计渐进——设计方案需要根据实际开发情况逐步调整;权利空间复杂——产权空间相互嵌套咬合。

对此,前海提出了分阶段明确产权空间范围、弹性确认两种优化方案。

以出让方式取得的建设用地使用权,权属范围分步核定:出让前,依据规划划定宗地图,并在合同中约定出让范围为建设实际占用空间;竣工规划验收后,再精细化核定实际占用范围,并签订出让合同的补充协议。

以划拨方式取得的建设用地使用权,可以依据规划划定二维或三维的用地预审与选址意见书,建设单位在完成施工图设计后申请划定三维空间。

考虑到城市道路、轨道交通、综合管廊等线性工程受地质条件及施工技术等影响较大,前海又设置了相应弹性调整范围,规定局部空间位移不得超过5米、空间调整幅度不得超过10%。

“有了弹性机制,就不用反复变更划拨决定书或出让合同,有利于提高行政审批效率。”前海管理局土地与房地产管理处负责人表示。

目前,前海已经探索了包括招拍挂用地立体分宗、房建类市政设施、线性市政设施和交通设施等多种类型的三维立体建设用地使用权。其中,综合管廊和排水深隧两个项目为国内同类项目中首次以三维地籍方式设定建设用地使用权,为推进基础设施不动产登记、明晰权属空间界限、探索市场化管理运营奠定了基础。

“三维地籍是未来发展趋势,但三维不是替代二维管理,而是对二维管理的补充和完善,通过提升与优化未来要二维三维融合管理。”郭仁忠说,下一步,以三维地籍为核心的土地立体化管理在全国推广,还需进一步推动技术标准化、规范化,完善相关法律体系。

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关键词: 土地管理
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