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绿染城乡 造福一方

2020-10-28 09:39:40    来源: 中国自然资源报    作者:焦思颖

地票,曾经激活了山城大地,既盘活了农村闲置土地,也为农民带来了利好。经过一系列探索,如今,重庆实现了从地票到生态票的拓展,打通了绿水青山与金山银山的转化路径。地票是如何成为生态票的?生态票是如何打通“两山”转化路径,助力当地实现生态、乡村、农户“三赢”目标的?请看重庆的探索与实践。

——编者

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通过实施地票制度改革,重庆市江津区实现了百姓富、生态美,如今旧貌换新颜。本报记者 陈立德 供图

一张小小的地票,可以改变什么?

在重庆市江津区孔目村村民眼中,地票为他们带来了赖以生存的金山银山。2008年,孔目村将废弃宅基地复垦,形成的地票在农村土地交易所入市交易,收益10万元。现今,这片栽满花椒树的土地,年收益上万元。

在重庆市奉节县永乐镇的村民看来,是地票让绿水青山重回村庄。2018年,永乐镇几个村子的弃用宅基地被纳入复垦范围,共复垦宜林宜草地384亩。地票减少了土地的低效建设占用,增加了生态空间和产品,还自然以和谐、美丽。

从应运而生到拓展功能

按照全球城镇化的普遍规律,城市建设用地增加,农村建设用地相应减少,将其复垦,耕地不仅不会减少,还应有所增加。

然而,事与愿违。从1997年到2009年,重庆市农村户籍人口减少5%、常住人口减少31%,但同期农村户籍人口人均建设用地由148平方米增至156平方米,增长了5.4%;常住人口人均建设用地由183平方米增至262平方米,增长了43%。

“城乡建设用地齐增,两端一起挤占耕地,这样的城镇化何以持续?”北京大学教授周其仁曾如是感慨。

问题的症结在城乡二元分割的土地制度。专家指出,由于我国农村土地集体所有制产权模糊,导致出现了“人人有份、户户无权”的状况,土地产权很难“动”起来。城乡要素不流动,城乡统筹缺乏制度通道,制约了农村土地改革。

为破解这一难题,城乡建设用地增减挂钩政策开始尝试推行。作为试点之一,2008年,重庆市政府批准成立了重庆农村土地交易所,开始探索地票制度改革。

此项改革以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标,建立市场化复垦激励机制,引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地,形成的指标首先用于保障农村自身发展,节余部分以“地票”入市公开交易,可在全市城乡规划建设范围内使用。

地票制度及其市场化交易机制的建立,在促进耕地保护、盘活农村闲置资源、拓宽农民增收渠道、推动城乡融合发展等方面发挥了积极作用,取得了良好的经济和社会效益。

新问题随之而来。在地票制度的推进过程中,全部复垦为耕地的模式遇到了阻碍。因为并非所有地块都适合复垦为耕地,特别是在饮用水源保护区、生态保护红线区、易地扶贫搬迁迁出区域等担负特殊生态功能或生态相对脆弱的区域,将原有建设用地复垦为林地、草地等生态用地更为适宜。

针对此,为进一步完善地票制度,推动城乡自然资本加快增值,重庆市印发了《关于拓展地票生态功能 促进生态修复的意见》,决定从2018年开始,将地票制度中的复垦类型从单一的耕地,拓展为耕地、林地、草地等,拓展地票的生态功能,将更多资源和资本引入自然生态保护和修复中。

由此,重庆的地票制度转入了统筹城乡发展、推动生态修复、促进生态产品供给等生态、经济和社会综合效益导向。

从无法复垦到长久获益

从地票到生态票的拓展,为渝东北奉节县永乐镇的村民带来了利好。

永乐镇许多村民的居住地分散,且属于退耕还林区域。之前,村民了解了地票制度后,便向当地政府提出复垦意愿。但当时规定必须复垦为耕地,而那里的废弃宅基地不宜复垦为耕地,致使村民无法获得地票收益。

2018年,奉节县申请了首批拓展地票生态功能的试点交易,按照宜林则林的原则,将永乐镇几个村子弃用的宅基地纳入复垦范围。

永乐镇的地票是如何运作的?当地政府相关负责人作了介绍。

在复垦环节,按照“生态优先、实事求是、农户自愿、因地制宜”的原则,宜耕则耕、宜林则林、宜草则草。在重要饮用水水源保护区、生态保护红线区等重点生态功能区以及地质灾害点、已退耕还林区域、地形坡度大于25度区域、易地扶贫搬迁迁出区等不适宜复垦为耕地的区域,主要复垦为林地、草地等具有生态功能的农用地;在上述区域之外,具备复垦为耕地条件的,所有经复垦验收合格的地块,都可申请获得地票并进行交易。

对于复垦产生的地票,划定使用范围,稳定交易规模。实施新增经营性建设用地“持票准用”制度,即重庆市范围内新增加的经营性建设用地,都必须在购买地票后再办理农用地转用手续;对于在征收和农转用环节按非经营性用地使用计划指标报批,之后调整为经营性建设用地的,须在出让环节补交地票。如此一来,确保了每年3万亩左右的地票市场规模。

在此过程中,重庆市明确必须严格依规划管控地票的产生和使用。地票的产生地必须在城镇规划建设用地范围之外,地票的使用必须符合国土空间规划的要求。在地票运行过程中,落实城镇建设空间布局优化与农村建设用地减少相挂钩的规划意图,确保生态用地不减少、建设用地总量不增加。

地票产生的收益如何划分?重庆市明确,保障复垦权利人和地票购买主体的权益。地票价款扣除复垦成本后的收益,由农户与农村集体经济组织按照85∶15的比例分配。同时,对复垦为耕地和林地的地票,实行无差异化交易和使用,确保复垦前后的土地权利主体不变、所获收益相同,保障复垦主体的权益。

从建设城镇到反哺农村

绿水青山和金山银山真的可以兼得吗?事实证明答案是肯定的,关键在于找到二者相互转化的途径。

据统计,截至2019年底,重庆市共完成农村建设用地复垦35.97万亩。其中,2018年拓展地票生态功能以来复垦林地4129亩。全市约有7600个农村集体经济组织参与了地票交易,累计获得集体收益150余亿元,农户获得收益约330亿元;贫困区县累计交易地票面积21.98万亩,实现收益430.48亿元。

在中国自然资源经济研究院研究员岳永兵看来,拓展地票生态功能,充分考虑了国土空间规划、周边现状地类和地块自身条件等因素,更加契合农村土地利用需要和环保要求,为乡村生态旅游等产业发展奠定了坚实基础。地票制度运用市场化机制激励“退建还耕还林还草”,根据区域生态环境的适宜性,将农村闲置废弃建设用地恢复为耕地、森林、草原等自然生态系统,增加了生态空间和生态产品的供给。

重庆市社会科学院城乡统筹发展研究所所长田代贵认为,地票让农民有了财产性收益,实现了地票制度设计的初衷:城市反哺农村,为农民创收。同时,地票制度的实施,促进了城乡用地的协调发展。地票将新增建设用地指标、耕地占补平衡指标、建设用地规划空间指标功能进行捆绑,既盘活了农村存量建设用地,也在不增加建设用地总量的前提下,保障了城镇化快速发展区域的用地需求。

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