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江苏昆山:求索空间治理现代化

2020-12-17 09:44:27    来源: 中国自然资源报    作者:车娜 王旭雁 王敏

“像昆山这样的地方,包括苏州,现代化应该是一个可以去勾画的目标。”2009年,习近平在江苏考察时给昆山留下了这样的期许。

自那时起,昆山就播下了现代化的种子。其间,昆山先后被列为苏南现代化建设示范区、江苏省社会主义现代化建设试点。如今,这座连续16年位居全国百强县市首位的小城,距离现代化还有多远?

初冬时节,再次走进昆山,记者看到:依托江苏省自然资源管理综合改革试点,昆山正在通往国土空间治理现代化的道路上不断求索。

如何当好自然资源“大管家”

一个无法回避的现实问题

“交通要打通断头路,住建要建生态廊道,农业要结构调整,耕地要守住红线,林业要保住公益林……”这一年多来,工作上的“打架”给昆山市自然资源和规划局副局长陶青增添了不少烦恼。

2019年2月28日,昆山市自然资源和规划局正式挂牌。耕地保护、林业、用途管制、调查监测由陶青一人分管。原以为“山水林田湖草是生命共同体”已是共识,没承想,落地时依然免不了“一地鸡毛”。见到记者时,他刚刚结束一场关于生态廊道建设的“战斗”。

去年,昆山请来专家“把脉问诊”生态状况,结论是:昆山的生态肌理良好,但完整性和贯通性不够。为此,昆山请中国城市规划设计研究院(深圳分院)量身定制了“七横四纵”的生态框架建设规划,核心之一就是沿现有水系建设生态廊道,编织一张生态网。

然而,就在生态廊道建设项目论证上马时,昆山的手脚却被束住了。

据了解,昆山的生态廊道网络规划范围内,80%~90%都是耕地。项目论证时,市住房和城乡建设局副局长聂小明处处碰壁:自然资源规划部门和农业农村部门说耕地不能占、永久基本农田里不能种树,林业部门说占省级公益林得走程序,水利部门说占水要补水、防涝排涝得达标……

立足点不同,规则不同,诉求不同。矛盾如何解?有人提议:寻求最小公倍数。

但在陶青看来,这实属无奈之举:“生态不是一座孤岛,山、水、林、田、湖、草都是生态的一部分,实施全要素用途管制和生态保护修复,是要按自然规律把生态治理好,而不是处处折中。”

为了解决“打架”问题,昆山局在刚刚获得江苏省自然资源厅批复的《自然资源综合管理综合改革试点实施方案》中明确:建设国土空间全覆盖的联动共享空间信息平台,建立资源规划、生态环境、农业农村、城乡建设等多部门协同的资源资产“一本账”管理模式,推进用途管制从平面向立体转变。

不仅如此,为掌握山水林田湖草等各类资源变化情况,昆山局还打算加密地类动态监测,每月出一张高分辨率遥感影像。“一来解决各部门数据不统一、标准不统一的问题;二来通过用途管制的动态化评估预警和部门联席协商议事机制,及时发现和纠正耕地‘非农化’‘非粮化’等问题。”昆山局征地事务所所长柳敏燕解释。

接下来,对于眼前棘手的生态廊道建设问题,几个部门准备建个共享“专家库”,一起请农业口、景观口、生态口的专家来“上课”。

经过此番“折腾”,聂小明在朋友圈感叹:感谢兄弟部门相互支持、相互融合,生态廊道建设虽然推进困难,但正朝着正确的方向前进……

国土空间碎片化

一个不得不治的发展“后遗症”

2019年,国民生产总值240亿元,农民人均纯收入46695元,位列2019全国百强镇第18位……在外人眼里,张浦镇是“银张浦,金不换”,而张浦人却越来越焦虑。

首先焦虑的是“缺地”。张浦是个“三镇合一”的大镇,行政的“合”没有改变自然地理格局的“散”。而早期的粗放发展,又加剧了分散局面。三镇合并时,大大小小的企业才200多家,如今多达近5000家,土地开发强度高达30.9%,直逼用地“天花板”。“这几年,受用地空间限制,部分有投资意向的优质企业被迫调整了投资方向。”负责招商引资的副镇长万皓铭很是头疼。

相比无地可用,“有地却用不了”更让人闹心。占地2000多亩的振苏社区就是烦恼之一。曾经,这里是成立于上世纪20年代的上海振苏砖瓦厂,典型的大工厂、小社会。张浦人万分羡慕:“吃穿用,赤脚都赶不上振苏人!”

然而,1996年停产后,当年就地取土烧砖形成的大池塘成了鱼塘,上世纪五六十年代的集体宿舍也渐渐成了破败的危房。但因与上海存在权属问题,这块“飞地”始终用不起来。直到去年1月,一纸与上海振苏实业公司的解危安居协议,让张浦人看到了希望。张浦打算依托“三优三保”、增减挂钩等,一边拓耕地,一边腾空间。

还令张浦人焦虑的是耕地破碎化。伴随工业化浪潮,城乡空间快速蔓延,原先连片的农田被割裂开来。张浦有58.3%的农户居住在基本农田保护区内,大家戏言“开门就是基本农田”。

这些快速工业化、城镇化留下的“后遗症”该如何治?“必须在优空间、调结构、盘存量上下功夫,对‘三生’空间进行统筹优化、系统重塑、整体提升。”昆山局局长李铭坦言。

2019年,昆山以尚明甸村为试点,开启了优化乡村“三生”空间的探索。拆除并复垦废弃的砖瓦窑厂,3000亩鱼塘退渔还田,整治河道和滨水空间,盘活工业厂房,整治零碎的边角地……经过一系列治理,尚明甸的“吸引力”倍增。

如今,站在村头就能看到900多年前南宋项世安所描绘的“港里高圩圩内田,露苗风影碧芊芊”的圩田景观。村民的幸福感满满,流连忘返的游人多了。村里的产业也焕然一新,请走了香料、大理石、塑料等“散乱污”加工厂,引来了木牛流马、小眼探索、黑莓网络等小微科创企业,一个以田园科创为特色的乡野“硅谷”正在长成。

尚明甸这一试,让张浦有了信心。昆山市自然资源和规划局张浦分局局长顾守平告诉记者,今年4月,张浦开始谋划全镇域国土空间综合整治,一盘棋治理田、水、乡、城,将一个个美丽田园连成人与自然和谐共生的“风景”,从空间上助力张浦率先建成农业农村现代化示范镇。

让水稻田与城市共融共生

一种可以感知的生态留白

在昆山和上海交界处,高楼密布的花桥经济开发区,有一片以水稻田为主体的湿地。对于高度城镇化的花桥来说,这几千亩良田的意义不止于一个“农”字。

花桥有“江苏东大门,苏沪大陆桥”之称,沿沪大道、京沪高铁、沪宁铁路、沪通铁路穿镇而过。与上海仅一河之隔的天福村位于被这些交通要道分割成的“井”字之中:废弃的高速公路取土坑、马场、垃圾填埋场,还有破碎的农田、水系……水乡的模样渐行渐远,村民们盼着拆迁。

转变发生在2006年,昆山在规划花桥经济开发区时,决定将天福村及其周边的8平方公里土地保护起来。整治农田、修复水系、改善基础设施……取土坑变成了湿地公园,零星分散的小块农田、穿插于田间地头的零散农居以及村里的边角地也不见了,一个“田成方、渠成网、树成行、路相通”的基本农田保护示范区跃然眼前。

2013年,花桥在生态专家的指导下,又进一步系统整理水系、修复鸟类栖息地、恢复近自然湿地,打造特色农耕湿地生态系统,让农业与生态相得益彰。天福村村民戴小华说:“看到整治修复后的模样,大家就后悔拆迁啦!”

穿梭在这里,稻田与芦苇荡交织在一起,金色稻田里稻谷飘香,芦苇荡里时不时有白鹭、苍鹭飞出……“刚开始只有50多种鸟,现在有203种。”湿地管理人员刘宁颇为自豪地讲着他们的保护修复成效,“今年,还有两对黑翅长脚鹬在这儿生了小宝宝,这是头一次有过境鸟在这里繁殖。”

收割完的稻田里,农机工人们正驾着机械进行深耕翻。“虽然成本比普通耕翻贵了一倍,但把田地深层的土翻上来,不仅可以提高土壤的蓄水保墒能力,还能改善稻田的生物小环境。”稻田保育区的特别顾问——花桥镇农业服务中心主任朱小明说,“现在种田跟过去大不一样啦,不光重生产,还得重生态!”

为了提高稻田的生物多样性,今年刘宁特意做了一个试验:在地头挖了一个十几平方米的水坑,让稻田里的小鱼小虾等微小生物在冬天也有活动区域,为来年的生态评价提供样本。

在花桥,这片耕地还被赋予了文化内涵,成了传播农耕文化的重要实践基地、生态环境教育的“领头羊”,成为苏沪人共享的绿意空间。

对于人与自然和谐共生,昆山人的认识正在发生质的变化。

跳出昆山“绘”蓝图

一次“空间协同”的全新尝试

11月12日,昆山在融入上海合作发展推介会上宣布,南部三镇(锦溪、淀山湖、周庄)将打破行政边界,以“锦秀淀周、第一水乡”的思路,参与共建淀山湖“世界湖区”,探索一条有昆山特色的绿色GDP发展示范之路。

2019年10月,长三角生态绿色一体化发展示范区获国务院批复,包括上海市青浦区、苏州市吴江区和浙江省嘉善县在内,而坐拥淀山湖北岸的昆山南部三镇被列为示范区的协调区。

行成于思。南部三镇一体化发展的空间战略研究也由此展开。

在昆山,锦溪、淀山湖、周庄是名副其实的生态高地,也是基础公共服务设施配套不足的经济洼地。三镇共有160个依水而建的自然村,传统肌理和水乡风貌保存良好,尤其是周庄古镇和锦溪古镇。但多年来的“保护为主、有限开发”,也让基础服务设施成了“短板”:供排水设施老旧、通信设施匮乏、教育资源不足……

为了弥补经济上的失落,2010年前后,水乡三镇经历了一轮大规模房地产开发和工业开发。昆山局副局长陈国英介绍,过量的地产项目和产业发展与配套设施不足的错配,“吃”掉了大量土地,却没“吐”出高产出,三镇700余家企业仅有62家超过了昆山的地均产出平均值。

对此,市领导一再叮嘱,南部三镇一体化发展要汲取这一教训。

经过将近一年的研究,空间治理思路渐渐清晰:在生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”管控下,对南部三镇的“三生”空间进行统筹优化,形成“南北田园、中部水坊”的生态格局,并与苏州、上海对接,完善教育、交通、卫生等公共服务和基础设施配套。

以生态为主,势必会有经济上的牺牲。为了让这部分发展权得到相应补偿,昆山将对现有生态补偿“提标扩面”,按照每年10%的幅度动态调整补偿标准,将国家生态红线、省级生态空间管控区域纳入生态补偿范围,对相应区镇实行分级定额生态补偿。同时,突出耕地的生态补偿,在对永久基本农田全面补偿的基础上,对种植粮食作物且产量高、质量优、生态好的永久基本农田,实行加成补偿,让耕地的生态功能得以更好发挥。

这是一次全新尝试。早在20世纪初,规划大师盖迪斯就说过:“人们不能再以孤立的烟馆来对待每一个城市。”面对长三角一体化、苏州市域一体化、长江经济带……如何做好“空间协同”,在区域协调发展和新型城镇化中谋篇布局高质量发展,是昆山正在开展的一个重要课题。

李铭局长说,昆山将在长三角一体化发展的新机遇中,依托自然资源管理综合改革试点,优化国土空间布局,提高资源配置效率,改革创新体制机制,探索高水平保护、高质量发展、高效能治理的新路径,为建设人与自然和谐共生的现代化保驾护航。

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