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空间“智治”赋能高质量发展

2021-02-03 11:02:34    来源: 中国自然资源报    作者:李倩 项炜 罗云

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空间治理现代化是新时代的大命题。在“新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的东南隅、中国民营经济发祥地、市场经济先发地浙江省台州市,一场以全域土地综合整治策发的空间治理变革,正成为“重要窗口”的独特标识,激发着现代化先行的澎湃动力。

“空间治理是一项具有根本性、全局性、长远性的工作。通过空间重塑、自然赋值、资源节约,以空间‘智治’赋能高质量发展,台州将为建设‘重要窗口’提供新方案。”台州市委书记李跃旗如是说。

空间重塑

营造空间做大“蛋糕”,优化空间分好“蛋糕”,共享空间最大化共享“蛋糕”

镜头说:温岭市人口密度超过1300人/平方公里,人均耕地仅有0.44亩。特别是“中国鞋材之乡”横峰街道,在面积仅15.9平方公里的土地上生活着10万人口,聚集7000余家企业,深受产业“低散危”、环境脏乱差、交通阻塞严重、规划布局混乱、土地瓶颈制约等难题困扰。多年来,各类专项治理工作都治标不治本。2018年,横峰在周边22个村启动全域土地综合整治与生态修复工程。

区域规划“一盘棋”。横峰打破行政区域壁垒,统一规划安置住宅和厂房用地,全面优化生产、生活、生态布局。由此,村庄用地平均容积率由原来的0.72提高到2.65,人均村庄建设用地从86平方米下降到51平方米,盘活存量建设用地1940亩,土地整治产生流量指标超1200亩,耕地内部非耕地零星图斑减少100%,永久性基本农田集中连片程度大幅提升。整体规划布局河道水网和路网建设,实现水域占补平衡的同时释放建设用地1197亩,并形成了外畅内序的交通大格局。

产城融合双提升。“全域土地整治不仅仅是空间形态的改变,更是宜居宜业品质的大提升。”温岭市自然资源和规划局局长陈晶说,横峰将“未来社区”的建设理念贯穿其中,做好城市功能布局和城市设计,加强道路网、生态网、公共服务网建设。既注重改造旧动能,更注重培育新动能,严把小微企业园区入园关,培育数字经济、文化创意、现代商贸服务等新产业新业态,经济二次腾飞蓄势待发。

“城市是生命体、有机体。全域土地整治彻底打破原有发展惯性和固有模式,坚持系统思维,统筹空间、规模、产业结构,协调规划、建设、管理和生产、生活、生态各个方面,打出一套‘建、改、聚、治’的组合拳。” 台州市委常委、温岭市委书记徐仁标说。

治理者说:“全域土地综合整治坚持全域规划、全要素整治、全产业链发展,是创造性张力牵引下的高质量政策供给,其本质是以空间‘智治’带动政府‘整体智治’。”台州市委书记李跃旗坦言,城市能级不高、产业转型不畅、社会治理不优是制约台州高质量发展的突出瓶颈。“十四五”时期,台州进入高质量发展的“攻坚期”、新旧动能转换的“提速期”、城市化大提升的“跨越期”。台州市以推动国土空间规划落地为目标开展全域土地综合整治,旨在建立系统高效的国土空间治理新格局,推动“二次城市化”、战略性新兴产业和现代服务业的加快发展、社会治理更加智慧精细。

专家说:国土是经济社会发展的物质基础。推动高质量发展,必须加快转变发展方式,进而要求加快转变国土开发方式和空间治理方式。“通过全域土地整治重塑国土空间,是应对空间供需矛盾的必由之路、推动高质量发展的重要保障。” 中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继认为,具体来说:一是营造空间做大“蛋糕”,通过深度开发、优化结构、提升品质,不断提高国土空间产出效益、综合功能和承载能力。二是优化空间分好“蛋糕”,协调安排生产、生活、生态空间,统筹布局城镇、农业、生态空间,调整优化一二三产业空间。三是共享空间最大化共享“蛋糕”, 推动区域一体化发展,促进城乡融合发展。

自然赋值

践行“两山”理念,全域提升生态颜值和发展绿值,融入新时代“富春山居图”

镜头说: 登上玉环市漩门湾国家湿地公园观鸟台远眺,碧波荡漾的乐清湾、扑翅飞翔的水鸟群、随风摇摆的芦苇等美景尽收眼底,让人仿佛置身于“海上花园”。

据玉环市自然资源和规划局局长蔡其方介绍,作为浙江省唯一的滨海型国家级湿地公园,漩门湾坚持“保护优先、科学修复、合理利用、持续发展”,实现生态、社会、经济多重效益。

自然之美来自科学修复。

“护水”打好环境底色。依托“五水共治”、清洁家园等行动载体,大力推进玉环湖水域及沿岸环境治理工作,对辖区百余家企业排污问题挂号整改,确保“污水零直排”。

“护绿”保持湿地本色。在湿地航道沿线、保育区周边栽种水松、落羽杉等高大树种,形成5公里隔离林带,既扮靓湿地,又固泥疏水。湿地核心区实行“零进出、全封闭”管理,重点保护芦苇、水蜡烛、藨草等原生植物,有效维护生态结构平衡。

“护鸟”打造品牌特色。将湿地核心区600余亩划分为浅滩区、深水区,适应不同种类候鸟栖息,打造迁徙路线上的“必访驿站”。目前,漩门湾已成为全国最大的野生黑嘴鸥栖息地和全球濒危鸟类黑脸琵鹭越冬区之一。

再加上退渔还湖、退塘还湿、疏浚清淤、水岸修复等一系列修复措施,如今的漩门湾湿地兼具近海与海岸湿地、河流湿地、沼泽湿地、人工湿地的特征,形成了东南沿海典型的海岸湿地生态系统。

自然之美就是经济财富。

船上满载游客,船外满眼风景。原生态风景成为旅游资本,公园水上观光船的驾驶员老陈说,来自全国甚至海外的游客越来越多,有时忙起来一天要开12趟游船。2018年至今,漩门湾游客量超130万人次,综合性旅游收入近2500万元。

不仅漩门湾,绿色已是台州全市域的底色。据台州市自然资源和规划局副局长黄璋介绍,该市大力推进国土绿化美化行动。

“添绿”。全市完成造林面积32万亩,森林覆盖率持续攀升,实现省级森林城市全覆盖、省级中心镇森林城镇全覆盖,台州市获国家森林城市称号。

“护绿”。推进自然保护地建设,全市共建成省级以上自然保护地34处,其中国家级自然保护地15个。

“用绿”。融合一二三产业发展,实现生态产业化、产业生态化。2019年,全市实现林业总产值818亿元,增长9.8%。公益林年生态服务功能总价值超过220亿元,发放森林生态效益补偿金12.5亿元,惠及155.4万人。

治理者说:“规划好国土空间、守护好自然资源、保护好生态环境、保障好经济发展、服务好人民群众,全力打造美丽台州,融入新时代‘富春山居图’,是台州市在‘重要窗口’建设中的使命和担当。”台州市市长吴海平说,“应当守护的区域、需要维护的要素、不能破坏的资源,都要切实保护到位”。在新一轮国土空间规划蓝图编制过程中,台州市初步划定生态保护红线3396平方公里,占市域总面积20.82%。借助全域土地综合整治,台州将深入实施美丽大花园行动,有机贯通美丽城市、美丽城镇、美丽乡村,扎实构建“一户一处景、一村一幅画、一镇一天地、一城一风光”的全域大美新格局,推动美丽资源向美丽经济转化,实现富民、安民、惠民、乐民的民生共享。

专家说:绿水青山就是金山银山。“自然资源具有资源和资产的双重属性。管理好自然资源既可以获得资本增值,也可获得自然增值,提高国民财富水平。”董祚继认为,一是科学合理编制实施空间规划,在维护社会公共利益的同时,促进城乡居民自然资源财产增值。二是以保持生态系统完整性为原则,加强自然保护地建设,体现其作为生态建设的核心载体在自然资源资产增值中的突出地位。三要遵循自然规律和生态系统内在机理,推进全域全要素的国土整治、山水林田湖草系统修复,增加自然资源资产价值,提升全体人民福祉。

资源节约

落实“节约优先、集约利用”理念,强化约束性指标管理和节约高效内生动力,让高质量发展“成色”更足

镜头说:仙居县是“八山一水一分田”的山区县,土地资源十分紧缺,但全县农户达10.04万户,农村住房宗数超过20.1万宗。大量“一户多宅”及历史遗留非法住宅不仅造成土地严重浪费,还引发诸多基层治理难题,成为长期困扰发展的最大历史包袱。2019年以来,仙居实施“全域土地综合整治+村庄改造”,目前总处置率达96.7%,引发美丽乡村振兴“蝶变”。

据县自然资源和规划局局长郭紫程介绍,仙居将“一户多宅”综合整治工作和国土空间规划编制、全域土地综合整治、美丽乡村建设、农房确权等工作有机结合,避免走“回头路”、做“无用功”。针对不同类型,分别制定处罚补办、退出回收、拆除复垦等处置办法,确保政策一个口子出、操作一个程序走、工作一把尺子量。

“全域土地整治是对农村发展格局和空间的系统梳理,是有助发展、利民惠民的大好事,是推进县域治理的一个重要杠杆支点,对县域发展具有深远意义。” 仙居县委书记颜海荣兴奋地说,他们收获了基层治理的管用“新招”——

整治出发展空间和造血能力。据统计全县至少腾出土地指标3000亩,获得超9亿元的复垦土地指标奖励,极大增加了村集体的经营性收入。

整治出民生福祉和社会公平。基本解决了各村缺房户的建房诉求,绝大部分群众表示拥护,真正做到了公平公正、惠及民生。

整治出宜居环境和美丽乡愁。很多乡镇因地制宜打造村内小景、小品,人居环境大大提升,具备历史文化价值的古村落得到修复保留。

整治出和谐村居和干部士气。一批长期居住在危旧房内的孤寡老人、低保群众被接回新房与子孙同住,困难群众用房需求得到优先保障。党员干部带头拆除非法住宅,极大提高了村两委公信力,为其他基层治理工作打下良好基础。

从农村到城市,资源节约已成为台州坚守的发展底线。吴海平告诉记者,台州正在加快整体向绿色化、循环化转型。借助全域土地整治,构建符合高质量发展导向的指标体系;深化“亩均论英雄”改革,优化制造业土地要素配置,实现存量工业用地“只增不减”,确保总量和强度双控。

治理者说:“资源节约是推动高质量发展的必然选择,也是保护生态环境的根本之策。”台州市自然资源和规划局局长黄伟军说,通过多方位重构空间布局、多维度创新整治模式、多渠道激发主体活力,全域土地整治让高质量发展“成色”更足、“硬核”更硬。近两年,全市共完成建设用地复垦立项1.54万亩、实施农地整治15.4万亩、城镇低效用地再开发2.5万亩。今后台州将继续以全域土地综合整治为平台和工具,开展耕地“三位一体”保护、低效城镇用地盘活、农村生态环境提升三大行动。

专家说:生态环境问题,归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈浪费造成的。董祚继认为,推动资源节约,一是全面强化节约优先、集约利用、循环发展、精明增长等观念,提高资源利用综合效益。二是强化约束性指标管理,实行总量和强度双控,落实最严格节约用地制度。三是处理好规划与市场的关系,注重通过市场方式抑制资源不合理占用,增强节约高效利用的内生动力。

李跃旗表示,全域土地综合整治是市域层面运用系统思维贯彻新发展理念、构建新发展格局的生动实践。台州将念好新时代“山海经”,以争创社会主义现代化先行市、建设新时代民营经济高质量发展强市为目标,在“重要窗口 ”建设中闪光发亮。

正如业内专家所言,新时代国土空间治理的对象是国土空间、自然资源、自然资源资产的“三位一体”。

“空间治理的任务已不仅仅是空间分工、空间保障和空间优化,而是在重塑国土空间开发保护格局的同时,推动自然资源节约集约利用和自然资源资产保值增值。”董祚继说,这既是高质量发展的内在要求和重要条件,更是高质量发展的重要标志。

以国土空间治理新发展格局引领高质量发展,这正是台州市全域土地综合整治工作给我们的启示。

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