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林改策源地 林权这样“明”

2021-08-16 10:10:59    来源: 中国自然资源报    作者:车 娜 陈永香 郑与国 黄裕新

福建三明,“八山一水一分田”,中国最绿省份的最绿城市。

这座森林覆盖率高达78.73%的城市,注定与“林改”有缘。从上世纪80年代拉开全国“林改”大幕,到逐步实现“山定权、树定根、人定心”,再到新时代在全国率先试行林票制度,三明的林改始终围绕着“明晰产权”这一核心展开。

自2016年实行不动产统一登记以来,三明市先行先试,积极稳妥解决林权登记历史遗留问题,持续规范林权类不动产登记,着力探索建立“数据整合、权籍调查、系统优化”三位一体的林权类不动产登记工作新机制。

过去,三明的林农拿的是“绿本本”——林权证;如今,他们领到的是产权更为明晰的“红本本”——不动产权证。近4年来,全市累计办理林权类不动产登记1.55万件;林权流转5738宗、82.1万亩,涉及金额18.3亿元;办理林权抵押登记1.6万宗,抵押金额77.3亿元。

从“林票”到“碳票”,三明的“林改”又有了新气象。

明方向、设路径、定措施

整合数据,打通“最先一公里”

熟悉林改的三明人,对林权格外敏感。不动产统一登记的号角一吹响,三明就开始谋划林权统一登记问题。

过去,林权登记由林业部门负责,实行不动产统一登记后由自然资源部门负责。为推进林权类不动产登记,三明市委市政府主要领导多次过问并召开会议研究出台相关政策,从人、财、物等方面予以保障。对此,三明市自然资源局局长林建星和林业局局长陈平都记忆犹新。这避免了“东周欲种禾,西周不放水”,也为两部门协同作战奠定了基础。

作为林改策源地,三明的林权登记基础相对较好,数据资料较为齐全。“但矢量数据、档案、业务数据三者是分离的,而且档案基本都是纸质的。”市自然资源局调查与登记科吴成科告诉记者,要接入不动产登记系统,得打通“最先一公里”——整合数据。

明溪县自然资源局副局长邹益銮又进一步解释:“没有数据整合,就不知道一块宗地的地类有没有重叠、权属有没有交叉、界线有没有错漏重等情况,就没法实现‘手中有资料,登记心不慌;发证无矛盾,持证能放心’。”

的确,随着数据的整合,权属重叠、地类冲突、图数不一致、“一地多证”等问题也逐渐暴露出来。有的是早期受技术限制精度不高造成的,有的则是分散登记时代留下的“后遗症”。

“产权问题无小事。林权登记事关林农、林企切身利益,绝不能拍脑袋。历史遗留问题的盖子一旦掀开,就得想办法逐个解决;自然资源部门解决不了的,就跟林业部门一起坐下来解决。”林建星的态度十分明确。

本着“图、属、档”信息一致的目标,三明将这些问题分为五类,一一对症施策。一是数据不完整的,补齐缺项、完善档案;二是数据不准确的,校准精度、修正误差;三是数据不一致的,严格比对、统一数据;四是权属重叠和边界不吻合的,核查权属、明晰界线;五是林地与永久基本农田重叠的,核实现状、调整地类。

在自然资源部门和林业部门的双向发力下,三明用了一年的时间基本完成了34万宗林权登记存量数据的整合,实现了林权类不动产登记“一个平台、一套数据、一张图”。

建台账、抓攻坚、销问题

划清林与田,告别“一地多证”

在五类问题中,权属重叠和林田地类冲突,是让登记机构最头疼的事儿。

据市自然资源局调查与登记科科长黄荣华介绍,有的是不同时期颁发的林权证和承包经营权证存在图数不一致或“一地多证”;有的是林地被征占后,林权证未注销或部分征占面积未核减,导致林权登记与建设用地重叠;有的是林业部门将部分山垄田、种植苗木的永久基本农田纳入发证范围,造成林权登记与基本农田重叠……对此,林农、林企都颇有微词,而部门之间对保林还是保田也持不同态度。

如何地归地、田归田、林归林?如何告别“一地多证”、避免“一女嫁二夫”?去年年底,市自然资源局、林业局、农业农村局三家碰出了一套解决方案。

心中有数,方能对症下药。先内业核实,将林权登记、永久基本农田和土地承包经营权确权登记矢量数据套合,提取重叠数据,建立台账;再外业调查,三部门联合对重叠地块进行实地认定。

经初步套合,三明发现全市共161宗地块、8707亩土地存在林地与永久基本农田重叠问题。

历史遗留问题,不能让群众埋单。“我们统筹兼顾林农、林企和村集体经济组织等各方利益诉求,先保障林权正常流转,再核实予以变更登记,让权利主体放心安心。”市自然资源局副局长林忠庆说。

结合第三次全国国土调查成果,三明又对林权证范围内存在永久基本农田的地块进行了逐个核查,并明确了核减和增补办法。

为了避免新增地类重叠问题,三明还对不动产登记信息管理系统进行了优化,增加了基于“三调”成果的耕地及永久基本农田图层,实行“一张图”管理。同时,完善林权类不动产登记审查机制,将林权登记范围与永久基本农田保护范围套合比对。

截至今年7月,161宗地块中,三明已处置128宗、面积5335亩。

清流县龙津镇基头村七里径的一块稻田就是其中之一。“我们今年2月份开始调查,联合林业、农业农村等部门4次到这里现场协调,3月份最终把2块涉及66.74亩土地的地类性质确定下来。”7月16日,清流县不动产登记中心主任温贵忠站在稻田边上介绍说,按实际情况,山涧间的稻田认定为永久基本农田,靠路边山坡上种了油茶的1.23亩地认定为林地。

记者从《清流县林权证与永久基本农田重叠地块核实结果认定表(现场踏勘)》上看到,表格中含有地块基本情况、现场踏勘情况、农业农村局审核意见、林业局审核意见、自然资源局审核意见和认定结论等,并有责任人签字,再附上地形图,形成了有力的认定档案资料。

在基头村,记者还看到了即将通车的、连通赣闽红色经济带的兴泉铁路。基头村村委会主任陈秋香告诉记者,为了修建兴泉铁路,政府在他们村征了很多地,当时因为林权证和实地不一致,引发了一些矛盾。虽然最后解决了,但过程折腾。“这回地类分清楚了,以后再碰到征地,我们就更放心了。”陈秋香说。

“在破解历史遗留问题上,虽然取得了一定成效,但还有一些图数不一致和‘一地多证’问题,需要调整林权宗地权属界线,核减原已登记发证面积,涉及权利人切身利益,调解难度比较大。”林建星坦言。

建队伍、优服务、促规范

答好权籍调查“三问”,衔接好登记与管理

因为林地亩数不符,承包者砍伐后亏了本;村委会公示的林地面积与实际不符,中标者办证时要重新签订合同,费时又费力……在三明,随着林权地籍勘验调查程序的优化,这些问题越来越少了。

林权地籍调查是困扰登记机构的又一难点,也是办理登记的前置要件。

据沙县区不动产登记中心主任黄腾飞介绍,林权登记职责划转后,自然资源部门人员不足,缺乏林业技术力量,特别是乡(镇)自然资源所人员偏少,无法承接林权登记外业勘验调查,而由权利人自行委托中介机构勘验,费用又较高(每件/宗保底600元~1000元),势必会增加林农、林企的经济负担。

怎么办?市自然资源部门和林业部门共同决定,一揽子解决好“谁来负责调查、费用谁来承担、如何开展调查”三个关键问题。

——组建一支专业的林权地籍调查队伍。三明按照调查、登记、调处全业务流程,理顺登记工作机制,由自然资源、林业部门联合组建林权纠纷调处工作组、林权地籍勘验调查小组,分别负责处理辖区林权争议纠纷及涉诉涉访案件、开展权籍调查。

——免费办理林权登记和地籍勘验调查。加强自然资源所队伍建设,向乡(镇)延伸不动产登记窗口。

——将权籍调查前移到林地发包之前,以提高办证效率、避免发包纠纷。同时,优化调查内容,着重调查与林权登记有关的界址、四至、权属等内容,简化造林年度、林班、小班、起源、主要树种等林业管理方面的内容。

“如果界址界线未发生变化,但能够通过林业部门信息共享予以完善补录,我们就不再开展地籍调查。因面积增减导致界址发生变化,原登记信息存在错误而无法内业补录的,界线不闭合或材料表述错误的,我们会开展补充调查。”黄腾飞介绍说。

光建队伍、优流程还不行。传统的地籍调查耗时耗人,精度不够。在黄腾飞看来,“数字化时代,地籍调查也应跟上数字化步伐”。

2019年,福建省自然资源厅选择在三明市沙县区、南平市建阳区开展林权类不动产登记规范化制度建设试点。以沙县区试点为契机,三明展开了数字化林权地籍调查的探索。

当年,沙县区就开发出了集“数据采集”“图形绘制”“底图叠加”“3D模型”“成果导出”“安全锁”等功能于一体、以平板电脑为载体的林权地籍调查信息化产品——移动端林权信息采集软件App。

“利用影像图生成3D影像模型,直观展示地形地貌,叠加林权宗地图、生态红线图、‘三调’成果等基础数据,可现场采集界址点、林权属性因子及指界照片、视频等重要资料,便于林农、林企核实权属界线。”沙县区不动产登记中心副主任赵荣儿介绍,“现场测量成果还可无缝对接登记系统,大大提高了登记效率,也解决了基层所调查人员不足、业务不熟的问题。”

为了做好林权登记与林业管理的衔接,自然资源部门与林业部门建立了信息共享平台,实现了林权审批、交易和登记信息实时互通共享。“这为下一步用地、用林一体化审批奠定了基础。”林建星表示。

明产权、活市场、促改革

新时代林改步入“快车道”

产权明,则市场活。

近年来,为了打通“绿水青山就是金山银山”的转化路径,三明在全国率先试点开展了重点生态区位商品林赎买改革、以林权证券化为主要内容的林票制度改革、林业碳票制度改革等,推动小农户进入大市场,让林农卖“碳”也能赚钱。

与此同行的还有另一项改革——林地所有权、承包权和经营权“三权分置”。通过流转林地经营权,实现承包权和经营权分离,为林权抵押等提供权益证明,以解决林地流转后“农户不愿过户、政策不许过户、银行不敢贷款”的问题,给林农和流转方都吃上“定心丸”。

“为了满足‘三权分置’登记业务办理的需求,我们在不动产登记信息管理系统中增加了林地使用权/林木所有权、林地经营权/林木所有权等权利类型,并在证书上灵活注记流转信息。”林忠庆介绍说。

而为了让林农“少跑腿”,市自然资源局进一步明确登记事项和优化登记流程,让林农知道哪些需要村里签章同意,哪些要向村里备案,林权怎么注销……

此外,创新抵押登记模式。通过林权收储公司为林农利用林权类不动产向金融机构抵押贷款提供担保、收储兜底,在实现抵押权时依法流转林地经营权及林木所有权并办理转移登记。

今年3月23日,习近平总书记在三明考察调研时再次对林改作出重要指示:三明集体林权制度改革探索很有意义,要坚持正确改革方向,尊重群众首创精神,积极稳妥推进集体林权制度创新,探索完善生态产品价值实现机制,力争实现新的突破。

“林权类不动产登记规范化建设为深化林改奠定了良好基础,有利于落实林地‘三权分置’,真正放活林地经营权,促进林业规模经营;有利于林木采伐政策创新,落实采伐处置权,维护林农合法权益;有利于制发林票和林业碳票,明确质押、交易、兑现等权能,加快生态产品价值转化。”深度参与林改的市林业局副局长潘子凡表示。

一场以拓宽“两山”转化路径为主题的新时代林改正在三明进行着。

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